供需现状与中国幼儿教育事业发展方向——对我国幼儿教育事业的经济学分析

来源: 北京师范大学曾晓东　　　有0人参与

    [摘要] 本文利用经济学的基本框架分析了我国社会对幼儿教育的多层次需求，又从市场特征和政府的公共服务责任和义务角度分析了我国幼儿教育的供给模式，以期有助于厘清我国幼儿教育事业发展方向和阶段目标。
    [关键词] 幼儿教育；多层次需求；供给模式；公共服务

    近年来，在国际范围内有两种力量推动决策者关注幼儿教育事业的发展。一是基础教育体系不断延伸，要求决策者回答基础教育体系在幼儿教育阶段的延伸目标和模式是什么，它与义务教育的免费、强迫特征和高中阶段的选择和过渡性有什么不同；二是建立终身学习社会和实践新的社会参与模式过程中，迫切需要对幼儿教育的功能进行拓展，使幼儿教育成为终身学习社会的基础，成为社区社会生活的参与中心。正因为此，幼儿教育问题便超越专业范围成为一个重要的政策问题。

    在我国，由于经济体制正处在向市场经济转型过程中，幼儿教育事业的发展除了面临以上国际范围内普遍的发展战略问题外，还必须面对体制改革带给幼儿教育的转型问题，必须解决过去计划经济体制下，幼儿教育由单位提供转向社会提供过程中的矛盾和困难。同时面对发展和转型问题，使得现阶段我国幼儿教育事业出现不少混乱，政策设计缺乏整体性和针对性。为了厘清幼儿教育事业发展的整体框架，有必要超越幼儿教育的范畴，站在更加宽广的社会发展角度理解我国幼儿教育事业发展的终极目标和阶段目标，设计现时和长远的支持性政策。

    一、为什么要对幼儿教育进行经济学的分析

    （一）幼儿教育事业发展问题首先是个社会公共服务选择问题

    一旦超出了教育研究的范畴，幼儿教育就变成了个人和社会的选择问题。个人要根据自己的收入情况和倾向性为子女选择合适的幼儿园；而对于社会来说，幼儿教育是社会公共服务的组成部分，它不能仅仅服从教育规律，还必须服从资源稀缺和社会发展优先顺序等经济规律，在现有的社会经济条件和优先顺序下，选择幼儿教育的发展定位。

    经济规律到底在什么程度上影响幼儿教育？首先是资源稀缺。世界上所有的国家，无论是发达国家的美国、日本，还是发展中的印度、中国，都面临着教育资源（经费、合格教师）的稀缺问题，“稀缺性”是人类社会经济活动的一个基本前提。正因为资源是稀缺的，人类才产生了最大程度上利用这些稀缺资源的努力，用经济学的语言来说，就是效用最大化问题。可以说，经济学分析就是帮助人们在不同的市场形态下进行效用最大化的选择，也就是最优选择。如果没有资源的稀缺性，资源充分到可以支撑任何选择，也就没有了最优选择问题。

    我国的幼儿教育事业发展无疑面对着严重的资源稀缺问题，对此，幼儿教育战线上的所有人员都有很深的感触。然而，资源的稀缺不应该遮蔽所有的战略性和技术性探讨，我们应该清醒地认识到，稀缺是和我们相伴相随的，正因为资源是稀缺的，我们才应该更多考虑怎样最大程度上利用稀缺的资源，确定在什么地方、提供给谁、提供多少和怎么提供幼儿教育，才能使整体效用最大化，使有限的资源发挥最好的社会效益。

    幼儿教育是社会公共服务体系的一个重要组成部分，幼儿教育体系的建立和发展，绝不能仅仅体现教育规律，还必须体现一个社会对幼儿教育的基本定位，反映社会各个阶层对幼儿教育的需求，反映现实社会经济条件给我们的约束。经济学的基本分析框架对于我们认识幼儿教育的需求、供给，对于我们分析幼儿教育的供给行为提供了基本的认识工具。

    （二）经济体制改革是我国幼儿教育发展的社会背景

    我国幼儿教育改革是在经济体制改革的大背景下进行的，经济体制要转型，社会体系也要相应地发生调整。作为社会公共服务体系重要构成的幼儿教育，必然要使用行政和市场两种手段配置幼儿教育资源，必然由公共服务和私人服务两个体系来提供幼儿教育，可以说，市场经济体制的指导思想和基本原则，应该成为幼儿教育体制改革的出发点。

    从目前情况看，企事业单位转制是我国幼儿教育事业转型的突出矛盾。企事业单位转制是国家经济体制调整的必然要求，企业剥离原有的社会服务职能也是这些企业提高竞争力的必然选择，但旧的体制撤退，必须由新的体制替代，否则，便会使改革中的弱势群体首先感到社会服务的缺失，引发社会紧张状态。随着事业单位改革的不断推进，这个问题势必会更加严重，有必要对替代体制进行系统探讨。

    幼儿教育从单位提供转向社会供给，这是一种新的秩序。在建立新的社会秩序的过程中，政府、个人、社会组织的责任和义务要发生变化。过去单位承担的要转移出来，过去政府没有承担的要承担起来，过去政府承担过多的要出让，个人要享有超出一般水平的服务也要付费……责任的重新界定，必须理解社会秩序背后的原因。孟德斯鸠在《罗马盛衰原因论》一文中指出，社会结构中一个因素的改变，便引起整个结构的改变。在建立新的社会秩序时，应该也必须理解社会秩序背后的原因，这正是孟德斯鸠在《论法的精神》中所倡导的思想。

    （三）幼儿教育事业必然包含经济因素

    对幼儿教育事业进行经济学分析，还因为幼儿教育事业必然包含经济因素。幼儿教育是一项外部性很强的社会事业。所谓外部性是指个体接受幼儿教育，除本人获得收益外，还对他人和社会带来收益。而幼儿教育中普遍存在的干预性、补偿性和参与性的社会服务元素，使得其定价、价格管制、补贴、预算……问题不仅由市场“需求供给”因素决定，而且，还要受到政府的干预。政府干预下的价格管理恰恰是现代经济学研究的一个重要内容。另外，幼儿教育还是一项专业服务，服务项目中隐含大量专业知识!幼儿园和幼儿家长之间存在严重的信息不对称现象，而经济学对信息披露的研究无疑会有助于完善幼儿教育中的信息管理制度。

    因此，从经济学的角度分析幼儿教育的供给、需求和价格问题，立足社会需求讨论幼儿教育体系的改革和重构，是市场经济条件下型构新型幼儿教育体系的必然要求。

    二、对幼儿教育的经济学分析告诉我们什么

    经济学的基本分析框架是对需求——供给行为和市场形态的分析。在我国，民众对子女的教育非常重视，同一预算约束下对幼儿教育的需求很少会出现个体偏好的不同，也就是说，只要条件允许，大家都会为子女选择最好的幼儿园，而不会因为个人偏好的不同而有所不同。因此，对幼儿教育需求的差异表现为阶层的不同。供给行为分析是对不同层次的公办、民办幼儿教育机构办园行为的分析。和其他社会公共服务一样，对幼儿教育来说，其市场形态为政府高度参与和管制下的市场。由于需求行为是理解供给和市场的基础，本文首先分析社会各个阶层对幼儿教育的需求。

    （一）社会各个阶层对幼儿教育的多层次需求

    虽然人类对“大同世界”的追求锲而不舍，但社会分层是人类现阶段无法摆脱的事实。中国社会科学院社会学研究所《关于中国社会阶层的调查研究报告》，用事实说明了中国社会阶层的差异。不同阶层利益的不同是现代政治的基础，而在利益基础上形成的情感和认识的不同，则造成了不同阶层文化和社会需求方面的巨大差异。就幼儿教育来说，一般的教科书上都会讲到幼儿教育具有多种职能，幼儿潜能开发、社会福利、解放妇女生产力、优生优育……如果将这些职能放在社会背景下考察，会发现不同社会阶层对这些职能的需求重点是不一样的，他们对价格的敏感程度也存在巨大的差异。

    改革开放在中国大地上造就了一个规模越来越大的中产阶级和有产阶级，尽管我们对什么是中国的中产阶级还有不同的定义，但不可否认，中国社会目前的确存在一大批由资产所有者、企业经理、企业高层管理人员和文化、教育从业者组成的队伍，他们往往有良好的教育背景，不仅对各类消费品的质量有较高的要求，而且，尤其重视教育。具体到幼儿教育，他们要求其子女能够进好幼儿园，改变优质教育归单位所有的现状，要求体制内享有的教育资源也能够为他们所获得；要求教育体现个性，反对针对大多数儿童的普通教育。具体表现为他们热衷于择校，热衷于双语教学、心理塑造、幼儿认知、情感、体能等潜能开发……新奇而时尚的教育项目。幼儿教育不能不提及的另外一个职能是解放妇女劳动力。幼儿园最早的形态是托儿所，当时就是为了给产业革命中的妇女提供慈善性的儿童托管服务而设立的。在今天，幼儿园的教育功能大大增加，但解放妇女劳动力的功能并没有因此而消退。对中国来说，解放妇女劳动力是建国伊始的一项政治承诺，是社会文明的标志。在某种程度上，中国的现代化首先是从解放妇女开始的。因此，社会各个阶层的妇女都对幼儿教育有强烈的需求，解放妇女劳动力有非常广泛的社会覆盖面。

    除各个家庭对幼儿教育的需求外，由于幼儿教育的强外部性特征，社会还需要幼儿教育体现干预性、补偿性和参与性的社会服务功能。不可否认，复杂的社会环境决定了儿童生活环境的复杂性，一些儿童生活在文化和经济都贫困的环境中，有些儿童虽然在经济上不贫困，但却生活在不利于他们成长的家庭。幼儿教育的一项重要职能就是减少幼儿教育的复杂环境对儿童的不利影响。开展针对不利群体的幼儿教育和家庭支持项目，这是幼儿教育社会需求的表现。

    （二）对幼儿教育需求的不同特征

    对城市中上阶层这一群体来说，他们对幼儿教育的价格虽然不很敏感，但却有强烈的权利意识，要求开放现有的优质教育资源，破除政府机关、军队、大学等单位幼儿园对体制内人群的招收特权。虽然这一群体是批评教育乱收费的重要力量，但他们实际的需求并不是降低幼儿教育的价格，或者说，他们的主要需求不是降低价格，而是教育体系的透明和开放。社会各个阶层妇女广泛就业需要有覆盖面广的幼儿教育机构，城市中上层妇女对幼儿教育的需求是对优质教育资源的需求。而对城市中下层妇女来说，她们对幼儿教育的需求特征同样体现了城市中下层民众的普遍需要。对他们来说，企事业单位剥离幼儿教育服务，往往是剥离了为他们服务的幼儿园；而企事业单位改制，也往往改变的是他们的工作岗位和生活状态。他们对幼儿教育的价格比较敏感，迅速为他们提供替代性的幼儿教育服务，为这个阶层的孩子提供充分的幼儿教育机会，是减少社会矛盾的重要举措。农民对幼儿教育的需求也呈现对价格敏感的特征，但和城市中下层民众的幼儿教育需求相比，农村幼儿教育还担负着推行健康生活方式，服务于城市化进程的使命，因此，农村幼儿教育对整个社会的外部性特征也更加强烈。

    市场经济在本质上是价格经济，市场配置资源就是要将资源配置到能够支付且愿意支付者那里，这样，就提高了资源的使用效益。由此可见，社会补偿性的幼儿教育是市场失灵的，市场不会将资源配置到社会补偿性的服务中去。市场失灵给政府干预提供了合法性。政府提供一方面是社会对不利群体儿童进行补偿服务，另一方面支持家庭的和谐和健康，也是营造儿童良好生长环境的根本，这是政府的根本职责。英国的“确保开端（sure start project）”和美国的“优先开端（head start project）”项目就是此类社会职能的体现。但是，在中国目前阶段，社会支持性的服务往往是政府最缺位的地方。今天，我们的经济还不发达，我们对不利群体的补偿和对家庭的支持做得还不好，但起码我们应该知道这是我们应该做的，只是因为条件所限，我们没有很好地完成这部分使命，而不能心里就想尽快把这部分职能推出去。这既是文明社会的要求，也是我们人类内在伦理和道德的体现。

    三、我们现时的供给状况

    在分析幼儿教育社会需求的基础上，对比现时的幼儿教育供给状况，可以清晰地发现“需求—供给”之间的差距，分析这些差距，有助于明确我国幼儿教育事业的发展目标。我国幼儿教育供给体系的突出问题有以下七个。

    （一）入园难问题又开始在一定程度上出现

    十五期间，我国企事业单位改制全面推进，这对于提升企业的竞争力，提高我国事业单位效率是必要和迫切的，然而，企事业单位改制却对幼儿教育的发展产生了深刻的影响。作为企事业单位办福利制度的一部分，企事业单位办幼儿园是我国幼儿教育体系中一个非常重要的构成部分，在企事业单位剥离社会福利功能后，旧的幼儿教育供给体系中一个重要部分被打破了，而替代性的供给体系还没有建立起来，新、旧体系交替过程中出现供给缺失，再加上上世纪70年代末～80年代初生育高峰期的人口陆续进入生育年龄，在一些城市，入园难的问题又开始在一定程度上出现。

    和20年前入园难相比，此次的入园难并不表现为绝对数量的不足，而在更大程度上表现为民众在所能够负担的水平上找不到合适的幼儿园，或为子女的幼儿教育支付了不合理的价格。由此也决定了要解决目前入园难的问题，有效率的解决方案是调整结构和价格管理，而不是盲目铺摊子。

    （二）幼儿教育的社会职能和政府责任定位不清，幼儿教育事业发展缺乏制度基础

    我们现正处在由计划经济向市场经济的过渡时期，过渡时期的根本特征决定了计划经济时期的思维方式和事业发展模式还在深深地影响着我们的思想，同时，对于市场经济的理解又非常狭隘，不熟悉市场调控手段的边界和作用机制，对于过渡时期市场手段的不完美和过渡时期的问题缺乏深刻的认识和足够的思想和理论准备。有利可图的事业，政府和民间资本都纷纷拥进，而对于无利可图的工作则希望赶快撤退，政府的作风有时和资本的“品行”非常相似。在确定工作时，不考虑自己的职责是什么，而主要考虑是不是负担，甚至有没有好处。其实，“市场经济”不等于“市场社会”，市场失灵的地方才恰恰是政府应该存在的地方。政府在“退”与“进”之间的选择，反映了政府的理论水平和执政能力。

    除了在提供幼儿教育服务问题上政府要确定好自己的界限外，提供基本的法律、规章和标准是政府两大职能之一。就幼儿教育来说，在建立新的幼儿教育供给体系的过程中，政府、个人、社会组织的责任和义务要发生变化。企事业单位改革，要把过去承担的幼儿教育责任转移出来，怎样转移，需要政府给出一个基本的规章。企事业单位剥离幼儿教育服务，包含资产的流转和人员的安置。资产流转是实现资源合理配置的重要手段，但要按照资产流转的程序和该部分资产的用途进行有序流转。由于幼儿园涉及金额小，往往不受重视，使得部分人员在幼儿园转制问题上大做文章。在人员安置问题上，企事业单位办中小学已经有成熟的做法，但对幼儿园往往以非义务教育阶段为由，予以推辞。同属教师，在转制面前待遇不同，造成幼儿教师严重的心理落差。

    同样，随着新的幼儿教育供给体系的建立，过去政府没有承担的要承担哪些，过去政府承担过多的要出让什么，幼儿园准入标准、幼儿园质量、价格管制怎样制定……由于缺乏基本的法律和法规，对政府责任和角色缺乏新体制下的重新界定，制度的缺失是幼儿教育事业发展出现种种混乱的根源。

    （三）幼儿教育经费匮乏，投入体制不顺，严重制约幼儿教育事业发展

    幼儿教育经费缺乏是一个永恒的话题，也是一个世界性的问题。但除了总量不足外，过渡期内，我国幼儿教育投入的主要问题还是体制不顺，投入和事权没有统一。从目前看，有限的幼儿教育经费都沿着现行的政府、事业单位、教育部门预算的渠道拨付，政府办园的经费预算列支在政府办公经费中，事业单位和教育部门办园也分别列支在各自的预算中，不属于这个体系的幼儿教育机构缺乏纳入预算的渠道，真正为一般民众服务的幼儿教育机构，如街道幼儿园、小区幼儿园、农村幼儿园等无法得到政府的资助。即使增加幼儿教育投入，如果没有理顺体制，则增加部分仍然很难到达政府应该支持的地方。

    （四）小区配套幼儿园的建设问题还未得到应有的重视

    在城镇化过程中，小区配套幼儿园是幼儿教育事业发展的增量，它既考验城市发展过程中，社会公共服务的供给能力，也是消化企事业单位剥离幼儿园后解决体制转换，重新布局幼儿教育供给体系的契机。然而，小区建设中配套幼儿园的问题却暴露了我国整体推进制度建设能力的缺陷。城市发展以小区建设为主要方向，然而，小区的配套幼儿园是交由政府还是由民办教育机构承担，怎样决定……都缺乏足够的研究和协调，各个职能部门对提供社会公共服务重视不够，在涉及产权、收费等问题上相互扯皮，与民争利，社会服务体系的建立和协调赶不上城市发展的步伐，公共服务的思想极度缺乏。关于小区配套幼儿园建设问题迫切需要协调各个部门，提出明确的指导意见和条例，以免新的体系问题成堆后再调整。

    （五）农村地区幼儿教育举步维艰

    在现行的预算体制下，农村幼儿园是得不到财政支持的，在村提留难以支付办园经费的情况下，大部分农村幼儿园完全靠自收自支维持。自收自支的办园行为缺乏规范和管理，质量、安全、卫生都存在隐患，事业发展缺乏调控，农村幼儿教育机构的生存和发展面临着危机。城乡统筹发展是科学发展观的重要内容，政府行为以责任为导向还是以利益为导向，是落实科学发展观的实际表现。

    （六）民办幼儿园发展迅速，但缺乏有效管理

    民办幼儿教育基本集中在幼儿教育服务的两端。一端是为城市中上层服务，服务质量比较高，收费也很高；另一端集中在为城市中下层，特别是为中小城市中下层提供日托服务，收费非常低，但服务质量难以保证。目前，两端的民办教育都出现了一些管理问题，主要是价格管理和质量信息问题。为高端服务的民办幼儿园常常以一些时髦而又让人琢磨不清的内容高收费，例如，双语教育、感觉统合、蒙台梭利教学……究竟什么标准才能够称为双语、感觉统合和蒙台梭利，则不予解释。这些利用专业信息抬高收费价格的做法引起民众不满。低端的托儿服务往往以家庭为单位提供，规模小，数量大，恶性竞争普遍。在有些地方，民办园平均每园仅有24名幼儿，每月收费只有10元，为抢生源竞相压低收费标准。这种恶性竞争导致民办园的办园条件差，师资水平低，克扣幼儿伙食现象普遍，严重影响在园幼儿身心健康，隐藏各种危机。

    （七）办园体制、教育体制的调整带来幼儿教师队伍不稳定，部分低素质人员进入幼儿教师队伍

    计划经济时期，除公办幼儿园教师纳入教师编制管理外，企事业单位办园和农村幼儿园教师均未纳入教师系列，其工资待遇由主办单位解决。体制改革中企事业单位幼儿园与原单位剥离后，幼儿园被推向市场，实行自收自支。企事业单位幼儿教师变成单位性质不明确，社会保障无着落的群体，心理落差大，情绪激烈。更为严重的是，幼儿园迫于生存压力，一味降低成本，靠压缩教师编制、增加班额、降低教师工资等方式维持生存，造成大量低素质人员进入幼儿教师队伍，而正规的幼儿教师却大量流失，1995～2003年间，幼儿教师减少26万，减少24%。

    农村的幼儿教师也面临着和企事业单位幼儿教师大体相同的状况。长期以来，农村幼儿教师虽从事教师工作，但一直没有教师身份，工资低，待遇差，绝大多数农村幼儿教师没有被纳入社会保障体系，随时面临着被挤占和被任意辞退的可能。

    农村和城市企事业单位办幼儿教师身份问题，从短期看表现为社会转型期的矛盾，但从长期看则大大降低了基层幼儿教师职业的吸引力，一些经验丰富的优秀教师留不住，更难以吸引优秀的师范毕业生加入，转而由一些低素质、低准备，乐于接受低工资的人员充当。目前，幼儿教师的培养培训机制调整，幼儿师范学校要么合并到师范大学，要么升格为专科和本科的学院，为广大城市基层和农村幼儿教育机构培养教师的机构不见了，转而由职业高中的幼师班来替代，虽然这反映了高等教育规划不力，致使幼儿教师培养层次断档，但它也从一个侧面反映了基层幼儿教师职业缺乏吸引力，连幼儿教师的培养机构都不愿培养这个层次的幼儿教师。因此，企事业单位和农村幼儿教师问题不解决，扰乱了整个基层幼儿教师的供—需链条，如果不能打破“低待遇——低素质教师——低待遇——低素质教师”的恶性循环，则意味着基本幼儿教育服务与中上层幼儿教育之间在人员素质和质量上的差距会固化和加大。

    四、我们怎样调整供给模式

    十一五期间，我国幼儿教育事业的发展应该体现政府均衡发展思想，协调各个部门，整体架构幼儿教育管理制度，提高政府整体执政能力。因此，我们既要了解我们的最终目标，又要体现过渡性目标。提高幼儿教育政策的针对性、可行性和整体推进制度建设的能力。

    （一）加强部门间协调,改变教育部门的专业文化

    幼儿教育虽然在整个教育体系中是非常小的一部分，但却是教育体系中重构任务最重的一个。相对于基础教育和高等教育，幼儿教育的发展目标、投入主体、举办者都不明确，但工作中却涉及企事业单位、小区开发商、形形色色的幼儿教育机构、各类政府机构……是最需要协调、需要沟通、需要平衡教育理想与社会现实的教育阶段。短期看，幼儿教育事业的发展面临的是体制瓶颈，需要在总体框架上奠定未来发展的基本制度基础，这必然涉及多个部门，教育部门首先需要在社会事业发展的大背景下，思考幼儿教育的长远目标、阶段目标。清楚地了解要到哪里去，但目标的选择又要立足现实，这是对教育专业文化的一次改造。教育部门应该树立和其他部门的合作主义框架，尊重资源稀缺的现实，平衡长远和现实目标，以奠定基础性的制度作为重点，以尊重企事业单位剥离幼儿教育功能为前提，以营造体现政府公共责任的、积极拓展社会发展职能的、开放的幼儿教育资源中心为核心，对幼儿教育体系进行重构；坚持两条腿走路，规范管理民办幼儿教育；建立幼儿教师注册制度，保证幼儿教育质量。

    （二）形成多层次供给体系，满足多层次社会需要

    不同社会阶层对幼儿教育需求层次上的差异，是不可避免的社会现实之一，幼儿教育事业的发展，不是要“纠正”这种差异，而是要形成一个由各种层次幼儿教育服务组成的供给体系，满足多层次的社会需求。政府所需要做的，只是针对不同阶层的需求差异，以不同的方式提供服务。由此看来，虽然每一个幼儿园都要落实《幼儿园教育指导纲要（试行）》，但不同的幼儿园提供服务的内容是不一样的。既有优质民办幼儿园、也有公办示范幼儿园和乡镇中心幼儿园和农村的学前班，它们在幼儿教育服务供给体系中，处于不同位置，遵循的规则和发展思路也应该有所不同。不同的职能要求幼儿园有不同的服务定位、组织形式和管理模式。所以，多样化一定成为今后幼儿教育发展的指导思想。

    为了满足社会对于个性化优质幼儿教育的需求，政府要协调好民办和优质公办园两种力量，引导民办和公办园分别沿着不同的轨迹运转，按照它们认定责任的不同，选择不同的适用制度加以约束。

    幼儿教育的功能不仅是幼儿认知、情感和体能的开发，还是发展干预性的、补偿性的、参与式的社会发展战略的根本元素。幼儿教育对于提高中国社会文明程度，减少社会阶层间的差异与对抗有不可替代的重要作用，是传播健康生活方式、促进社会整体发展的重要途径。随着社会服务由单位提供转向社会提供，随着农村基本社会服务体系的建立和发展，幼儿教育供给体系不仅要补上这一层，而且要研究和探索有序流转过程，研究如何强化和拓展这一层次在社会发展方面的功能。

    对于低水平的家庭托儿服务，我们不得不承认它满足了一部分家长的需求，但对这部分遍地开花的家庭作坊式的“黑园”，只是通过检查、关闭是不够的，不仅治理成本过高，而且治理效果不好。最终的解决办法肯定是通过延伸公办幼儿教育服务体系解决这个问题，但目前只能通过引导小规模幼儿园走联合和行业自律之路，提高服务标准，减轻政府监管压力。

    （三）体系上“并驾齐驱+两条腿走路”

    1.体系上的并驾齐驱

    体系上的并驾齐驱是指除幼儿园这种服务形式之外，建立幼儿教育资源中心，在更广泛的程度上发挥幼儿教育的社会发展职能。幼儿教育资源中心，是政府扶持现有公办和民办幼儿园拓展其社会职能的方式。这并不是另铺摊子，在幼儿园之外另外设置，而是在幼儿园中另开一翼，为0～3岁儿童家长的参与、为社区活动和家庭支持等提供方便。

    幼儿教育资源中心的设立思想，并不是与幼儿园搅在一起，破坏幼儿园的正常秩序，而是充分利用幼儿园的教研、人员、制度、管理基础，再追加一部分资源，拓展其服务范围和功能，其理论基础就是经济学中关于范围经济的理论，即如果同时生产几种关联产品的支出要小于分别生产它们的总支出。

    幼儿教育资源中心在设计上还体现出“关怀经济（caring economy）”的一些思想。产业结构的调整带来严重的失业问题，这是一个世界性的难题。尽管各个国家的政府都试图通过再就业培训和再就业计划减少经济结构转型带来的失业问题，但失业是不可避免的社会现象。另外，随着生活方式的多样化，自愿不工作的人也在逐渐增加，传统上通过职业参与社会生活的方式不适用于这些失业和自愿失业的人群。在重点保证包括贫困家庭子女能够享受政府支持的同时，幼儿教育资源中心可以以参与、志愿和互助等形式吸引一部分边缘群体参与社会生活，在充分就业不可能完全实现的情况下，通过改变职业参与社会生活的惟一方式，提供给边缘群体作为个人和集体一员进行合作和交流的平台，是我国社会阶层断裂的严峻现实对社会公共服务体系提出的要求。

    2.“两条腿走路”的供给方式

    供给体系重构的另外一个方向是“两条腿走路”，即协调民办和公办两种力量，提高我国幼儿教育总体供给能力，丰富我国幼儿教育供给层次。

    在公办园、企事业单位办园发展缓慢的情况下，民办园发展可谓一枝独秀。然而，民办幼儿教育的管理和过去我们长期习惯了的公办幼儿教育的管理很不一致。总的来说，民间资本对城市中上阶层需要的个性化幼儿教育有兴趣，家庭式托儿服务也有一定的市场，这时，政府要做的不是与民间资本争夺市场，而是把注册、指导等服务做好，把信息公布和价格管制工作做好，把《幼儿园工作规程》和《幼儿园教育指导纲要（试行）》落实好。

    至于市场不能或提供不足的幼儿教育服务，如为民众服务街道幼儿园和农村幼儿园，恰恰是政府需要提供的。“市场失灵”是政府存在的直接原因。现在我们政府的财力有限，许多应该做的工作无法做到，但至少应该明确政府行为的边界在哪里，不能去做那些与民争利、与政府责任相反的事情。协调民办和公办办园力量，共同促进我国幼儿教育事业的发展，是幼儿教育体系的供给方式的重要特征。

    （四）现阶段调整和重构我国幼儿教育供给体系的主要途径

    1.理顺投入体制，统一财权与事权

    2004年，在广东省人民代表大会上，一位大企业的CFO（首席财务官）在审核政府财政支出报告时，提出为什么省政府幼儿园的预算列入省政府预算系列？由此引发对幼儿园投入体制的思考。

    幼儿教育中的政府责任应体现政府在公共服务体系中干预性、补偿性、参与性责任。基本的幼儿教育服务，是外部性很强的社会服务，它提供的是人们平等参与的机会；超出基本服务，体现个人选择的是私人产品，但由于信息不对称的广泛存在#需要实施必要的政府管制。幼儿教育事业发展首先需要理顺体制，现阶段比较可行的方案是不改变政府、事业单位和教育部门办幼儿园预算体制的条件下，增量部分投入到政府责任应该到达的地方。从长期看，构建体现政府公共服务责任的新的幼儿教育供给体系，必然要将投入与政府事权相结合，将城乡统筹规划。

    2.奠定幼儿教育供给体系转型的制度基础和基本约束

    奠定基本制度基础，提供社会游戏规则，是政府存在的合法性基础。在中国社会转型过程中，计划经济体系下的游戏规则变更为市场规则，政府要及时更新制度基础，保证转型过程有序进行。

    以香港中文大学郎咸平教授对国有资产流失的质疑为契机，中国国务院国有资产监督管理委员会在2004年末，开始回应近年来的“产权改革大争论”，确定了在地方国有资产监督管理委员会未组建前，不能进行管理层收购（MBO）这样的产权改革，由此奠定了以国资委为国有资产代表与资产购买方进行讨价还价，实行产权有序流转的道路。在企事业单位剥离幼儿园的过程中，各级政府应该认识到剥离社会服务职能对提高企业竞争力的重要意义，与有关部门协调资产和人员转制的程序，尊重在流转过程中的利益表达，减少社会矛盾。

    民办幼儿教育机构是幼儿教育体制转型中出现的新构成，它充满活力，发展迅速，但也带着成长过程中的诸多矛盾和问题。面对民办幼儿教育事业发展中出现的各种各样的问题，在规范中发展是对民办教育事业负责、对民众负责的态度，是实现民办幼儿教育可持续发展，树立民办幼儿教育良好社会形象的关键。为了保证幼儿教育质量，预防风险，采用政府管制手段，建构科学、规范的治理框架，政策引导和政府管制双管齐下，保证民办幼儿教育机构质量。引导小规模幼儿园走联合和行业自律之路，提高服务标准，减轻政府监管压力。

    3.明确小区幼儿园的不同定位

    在城市发展过程中，小区是新的社区形式，自然，城市新的社会服务体系也要建立在小区之上。然而，幼儿教育作为社会服务体系的组成之一，在扩展过程中，却因为产权混乱、利益纠缠，出现了供给的定位难题，是公办园、民办园还是承包经营？新建小区配套幼儿园产权之争、利益之争导致了一场对民众不利的结局，其结果就是小区配套幼儿园收费水平过高，城市在发展，社会公共服务却没有相伴发展。

    在城市规划之初，没有科学规划城市社会公共服务体系，只能采用多样化的手段来解决今天的混乱格局。破局之举出在何处？在大量调查研究基础之上，充分尊重多方利益，试图寻求共赢结果是可行的方略。

    4.保住农村幼儿教育机构

    虽然城乡统筹发展是落实科学发展观的主要内容，但在政府间责任未能完全清晰、公共财政制度还未能实施的情况下，农村幼儿教育的发展面临的投入困境是显而易见的。短期内，农村幼儿教育的发展目标是在整个供给体系中保住农村幼儿教育这一层次，发挥创新精神，充分利用外部资源，尽量拓展其在农村社会发展中的职能。手工材料