日本育儿支援政策的推进及其启示

      【摘要】近年来日本的少子化问题已成为一种严重的社会问题，其产生的背景与多种因素有关。以少子化现状为契机，日本政府制定、推进了一系列家庭育儿支援政策，这对有着相似家庭育儿状况的中国具有启示作用。     【关键词】日本；少子化；育儿支援政策；启示         从 20 世纪 90 年代开始，为适应现代社会的急剧变化，努力营造一种较为宽松的社会育儿环境，日本政府相继出台了一系列育儿支援政策、法规，其中主要有《育儿休假法》（1991 年）、《关于今后育儿支援的基本方向》（1994 年）、《天使计划》（1994 年）、《紧急保育对策 5 年计划》（1995年）、《儿童福利法》（1997 年）、《关于应重点推进的少子化对策的具体实施计划》（1999 年）、《少子化对策+1》（2002 年）、《少子化社会对策基本法》（2003 年）、《下一代培育支援对策推进法》（2003年）、《少子化社会对策大纲》（2004 年）等。除了从国家角度制定统一的育儿支援政策法规外，近年来日本各地政府也纷纷出台了一系列与育儿支援有关的地方性措施，如 2004 年静冈县湖西市通过了《特别育儿补贴制度条例》，太田市实施了强制男性带薪休产假的措施等。       一、多种因素造成的少子化现状       20 世纪 70 年代后期，日本开始进入平稳发展时期。和其他发达国家一样，日本这时期的人口出生率出现了大幅度下降。       1989 年，日本的出生率统计结果是 1.57‰，为二次世界大战后日本最低的出生率记录，少子化问题开始引起日本国民的普遍关注。此后，尽管日本政府采取了各种措施，出生率仍然持续降低，2003 年以 1.29‰的出生率突破了原定 2007年才会降至的生育率谷底。与此同时，社会老龄化人口的比率却在不断提高。日本进入了少子、老龄化社会，引发了社会生产力下降、消费市场萎缩、国家经济衰退等一系列问题，少子化问题已成为日本的严重社会问题之一。       日本出现少子化现象，表面上看是因为现代日本青年的晚婚、不婚倾向和日本夫妇生育率的下降，实际上则是复杂的社会因素交互影响的结果。       1.婚姻、生育观呈现多元化发展       由于女性就业率增加带来经济能力提高、家务服务商品化发展，以及社会施加的结婚压力减弱等因素的影响，人们的婚姻、生育观出现了一系列变化。       从是否结婚方面看，认为“达到一定年龄就得结婚”的人减少了，而认为“没有找到理想的伴侣前不结婚也没关系”的人有增加的倾向，社会上已经不存在“适婚年龄”这一说法。在肯定结婚对个人有利的人中，大多数人认为结婚的理由在于“可以获得精神的满足”或者“建立自己的家族”，从“实现亲人及周围人的期望”或“获得生活上的便利”角度选择结婚的人逐渐减少。同时，也有越来越多的人认为“即使不结婚，也能够充实、满足地生活”。婚姻已不再是人生的必然选择，而只是人生的选择之一。       从生育方面看，重视构建家庭、延续生命的个人意识正在逐渐淡化。越来越多的日本人认为“要孩子不是必然的事”。调查显示，与 10 年前相比，赞成“结了婚就应该有孩子”的人减少了约14%，对此持否定意见的人却与日俱增。       2.育儿与工作的双重压力难以平衡       现代日本社会中，由于家庭规模缩小、邻里关系疏远等因素的影响，家庭和地域原有的育儿支援能力下降。在无法从周围获得足够支援的情况下，育有年幼孩子的家长，尤其是孩子的母亲，容易产生育儿孤立感和疲劳感，甚至导致神经衰弱、虐待儿童等情况的发生。       在社会育儿支援体系尚不完备、育儿的机会费用上升（随着女性学历水平的不断提高，其自身因结婚、育儿等因素的影响而可能错过更多的机会，失去更多的利益）等情况下，很多日本女性不得不选择晚婚甚至独身，少生或者不生孩子，以此换取自身社会价值的实现。来自日本的调查结果显示，生育第一个子女的日本职业女性中，有 67%的人在生产半年后放弃工作；原本有固定工作岗位的女性在因生产而离职 1 年半以后，只有 60%的人在育儿的同时兼做临时工。这些充分反映出日本女性难以兼顾工作与育儿的现状。生产、育儿与工作的双重压力不仅成为阻碍女性自立、影响其个人发展的重要因素，也不可避免地影响到育儿家庭的经济收入，导致人们对结婚、生育采取消极态度，出现了女性就业率增加而少子化程度加剧的恶性循环。       3.与育儿有关的家庭经济负担沉重       有关调查显示，在日本 28～56 岁家长的家庭经济支出中，约有 32%的花费用于育儿，而其中教育费用又占了 38%。假如不考虑物价变化的影响，如果从幼儿园到大学一直就读于公立机构，孩子读书所需的费用约为 1147 万日元；假如只有小学就读于公立学校，其他均就读于私立机构，那孩子读书所需的费用则为 1817 万日元左右。沉重的经济负担使得日本大多数育儿父母感到生活艰难，影响了继续生育的积极性。       4.男性分担育儿工作较少       不仅“男工作、女守家”的固有观念和传统性别角色分工依然存在，而且长期以来整个日本都有一种“职场比家庭优先”的社会氛围。从 25～49 岁家长的工作时间看，除了近 50%的女性每周工作40 小时以上，做家务的时间远远多于男性外，超过 40%的男性每周工作 49 小时以上，20%的男性每周工作 60 小时以上。过长的劳动时间阻碍了男性在育儿上的时间分配。与其他国家相比，日本育儿父亲的育儿时间明显不足。如果男性无法很好地担负起身为父亲的育儿职责，不仅会影响家庭育儿快乐体验的获得，而且也因无法将育儿的喜悦传递给子女，可能会对子女的生育态度产生影响。       二、育儿支援政策的推进       20 世纪 90 年代以来，日本政府以少子化问题为契机，对育儿和保育政策作出重大调整，加大了育儿的社会支援力度，并根据有关政策的具体实施情况不断加以完善。其中颇具代表性的《天使计划》系列政策可以较好地呈现日本育儿支援政策的层层推进。       （一）天使计划       《天使计划》于 1994 年 12 月颁布，该计划是贯彻实施《关于今后育儿支援的基本方向》的综合性国家育儿支援政策。《天使计划》与日本 90 年代推行的高龄者福利政策和残障者政策一起，被称作三项重要的国家福利政策。       虽然制定《天使计划》的目的是为了“构筑能够感受到育儿快乐的社会”，但其保障儿童权利的意识比较淡薄，而作为“生育奖励对策”的特征却很鲜明。《天使计划》包括 7 个项目：（1）改善雇佣环境以使工作与育儿并存；（2）提供多样化的保育服务；（3）稳定母子保健医疗体制，使女性能够安心生育子女；（4）改善住宅和生活环境；（5）改善学校教育环境，充实校外活动与家庭教育；（6）减轻育儿经济负担；（7）改善育儿支援基础。       以《天使计划》为依据，1995 年日本政府还制定了《紧急保育对策 5 年计划》，要求在该计划实施的 5 年时间里增加保育所接收低龄幼儿的人数，从 45 万人增至 60 万人；增加多功能保育所，从零起步，增至 1500 所；增加全日制保育服务机构，从 2230 所增至 7000 所；增加临时性保育服务机构，从 450 所增至 3000 所；增加地域性育儿支援中心，从 236 所增至 3000 所；增加放学后儿童俱乐部，从 4529 所增至 9000 所，为放学后儿童提供保教服务；增加婴幼儿健康支援日间服务福利机构，从 30 所增至 500 所。然而，由于《天使计划》中由国库拨给地方辅助资金的政策缺乏法律依据，而且没有硬性规定地方政府有完成《紧急保育对策 5 年计划》的义务，因此，该计划的目标完成率较低。到 1999 年止，日本政府实际只完成了“多功能保育所”、“全日制保育服务机构”和“放学后儿童俱乐部”几项目标。       （二）新天使计划       在《紧急保育对策 5 年计划》结束后，日本政府根据少子化社会现状继续制定新的国家政策，这就是所谓的《新天使计划》，即于 1999 年 12 月拟订的《关于应重点推进的少子化对策的具体实施计划》。该政策仍未对辅助资金事宜作出根本性的法律修正，只是在《天使计划》的基础上新增了 21 项工作项目。《新天使计划》引人注目之处在于，日本政府提出要转变固有的性别角色分工以及工作优先的企业风气等。该计划以扩充保育所功能的有关政策为核心，在改善社会育儿支援方面取得了一定的实质性进展。       由于各种因素的影响，《天使计划》和《新天使计划》中关于改善住宅环境、缩短劳动时间、消除性别角色的实质性分工等方面的内容还没有取得实效，这主要是由于政府财政预算少、地方政府的行动计划不充分等原因造成的。       （三）新新天使计划       1.少子化对策+1       《新天使计划》实施两年后，根据日本有关部门对未来人口的预测，日本政府于 2002 年 9 月发表了《少子化对策+1——关于进一步充实少子化对策的提案》。该提案对迄今为止少子化对策的不足之处作了反省，首次从政府角度寻找实质性的问题解决框架，并以此作为今后政策制定的重要出发点。与以往不同的是，该文件强调少子化对策所要解决的问题不是仅靠“少子化支援政策”就能实现的，而是与包括劳动政策、家族政策在内的整个社会经济体制有关，与下一代的发展紧密相关。该提案首次在行政用语上使用了“下一代培育支援”这一新的提法。《少子化对策+1》强调要“重新评价包括男性在内的工作方式”。作为推行“工作与育儿并存”的一个具体目标，为了改善 2002 年仅有 0.33%的男性和 64%的女性享有育儿休业权利的现状，该政策提出要保证 10%的男性和 80%的女性享有育儿休业权利。       2.少子化社会对策基本法       出于对未来的忧虑，日本政府开始以法律为依据大力推进育儿支援政策。2003 年 7 月确立的《少子化社会对策基本法》以及《下一代培育支援对策推进法》促使《少子化对策+1》的内容得以法制化。       《少子化社会对策基本法》明确提出提高“国民生育率”的基本理念和国家战略。该基本法指出，日本目前的少子化现状处于“前所未有的形势”，“固然结婚、生育取决于个人”，但是实现“生养孩子的人能够切实感到骄傲和快乐的社会”也应该成为日本政府的努力目标。《少子化社会对策基本法》确定了国家和自治体有制定并实施少子化对策的义务，企业有协助实施的义务；规定了国民的义务；增加了支援不孕治疗等个人辅助支援领域的内容；大力推行“改善雇佣环境”、“充实保育服务”等育儿支援基本政策。       3.少子化社会对策大纲       2004年 6 月日本内阁会议通过了《少子化社会对策大纲》。该大纲提出了改变少子化进程的三个视点，即改变年轻人难以自立的状况；减轻育儿的不安与负担，改变工作优先的社会风气；转变思想，着重强调传承生命与构建家庭的重要性，建设育儿支援与赡养老人兼顾的社会。自此，日本的社会育儿支援政策又迈上了一个新的台阶，其成效如何，人们正拭目以待。       三、相似家庭育儿状况下的思考       我国的家庭育儿状况与日本有不少相似之处，如随着家庭结构的缩小，育儿父母可从家庭内部其他成员处获得的育儿支持相应减少；现代生活方式的多元化、对个人价值的注重，以及婚姻家庭观的变化等，使传统的婚姻制度受到挑战，导致家庭抚育子女的功能日益淡化、削弱；很多职业女性承受着来自劳动力市场的激烈竞争和家庭育儿的繁重负担，而现有的社会支援体系尚不能满足家长多样化的育儿需求等。因此，尽管日本育儿支援政策的一大出发点是遏制少子化现状的加剧，消除少子化问题对国民经济等带来的一系列不利影响，但仅从勾画男女平等的社会蓝图、平衡父母工作与育儿的压力以及为儿童的健康成长创造更有利的环境角度看，日本育儿支援政策的制定、实施与推进会给我国带来一定的启示。       首先，我们有必要重新审视政府在儿童养育方面承担的责任。随着现代家庭的小型化、多元化发展以及女性就业率的提高，过去主要由家庭承担的育儿责任开始受到挑战，从国家角度制定全面、有效的育儿支援政策已成为社会福利和国家发达程度的重要体现。       其次，应从“关爱女性、关爱家庭、关爱儿童”的角度出发，创设积极支持育儿的社会环境。妇女问题不仅涉及妇女自身，还与经济全球化、企业国际化、现代子女教育、社会性别教育等有相当紧密的关系。育儿的社会价值应得到全社会的承认与尊重，社会成员应该共同采取措施，帮助家长更好地担负起为人父母的育儿职责，为儿童的健康成长创造更有利的环境。       第三，应重视相关法律法规的制定、调整和完善。只有建立、健全相关法律法规，才能使育儿支援政策的目标落到实处。       第四，应加强各方面力量的协调配合，满足多样化的育儿支援需要。只有联合并协调各方面力量，形成全社会育儿支援的合力，多层次、多角度地构建育儿支援网络体系，才能更好地适应并满足多样化的社会育儿需要。       与日本相比，目前我国的家庭育儿社会支援问题尚未受到足够重视，但我们相信，随着社会改革的深入和国际化趋势的不断加强，它必将越来越为人关注，成为时代发展的必然要求。

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