美国地方政府对社区儿童看护中心资产的监控及启示

        [摘  要] 资产监控是美国加利福尼亚州地方政府对儿童看护中心进行管理的最核心的内容，其监控是全程的、全面的和注重取证的。这对我们加强对社会力量办园的管理有很大的启示。     [关键词] 资产监控；启示       社会力量办园是改革开放的产物。自上世纪80年代后期以来，尤其是国家一系列有关政策法规颁布以来，各类社会力量办的幼儿园和各种早期教育机构（下面简称为民办园—严格说来，社会力量办园与民办园两个概念是不完全相同的。但我国目前关于幼儿园体制的解释前后不一，模糊不清，为了叙述的方便，这里也就权且不作区分了。对此问题有兴趣的，请看《教育发展研究》2001年第1期陈桂生《漫话社会力量办学》一文）如雨后春笋般迅速发展。这些民办园广泛吸纳、运用民间资金，弥补了国家幼教事业经费的不足，为满足广大人民群众日益增长的教育需求做出了积极的贡献。       但现实中人们也看到，民办园中也出现不少令人担忧的情况。部分园所办学思想不端正，借办园之名敛财，在收费等问题上违反国家规定，甚至恶意中止办园并卷走园所资金；内部管理尤其是财务管理混乱，少数负责人转移、挪用甚至侵吞园所资产。财务方面的这些问题在转制园、承包园、园中园（即“两制园”或分园、连锁园）之类的介于公办（包括教育部门办和国有企事业单位办）和私办之间的过渡性幼儿园更加突出，化公为私、侵吞国有资产的情况时有发生。究其原因，一方面，这类幼儿园被匆忙推向市场时，产权归属、财务管理等重要问题本身就没有明确界定，造成大量可乘之机。另一方面，有关部门对社会力量办园缺乏有力的监控。尽管政府出台了一系列政策，试图使社会办学的资产管理由混乱走向规范。但由于相关的政策法规更多停留在“原则”水平，不够规范，更缺乏可操作性，因而，时至今日，上述情况仍难得到有效控制。这些不良现象不仅严重扰乱了幼儿教育的秩序，损害了幼儿及其家庭的权益，也为民办教育事业的进一步发展埋下隐患。       相比之下，西方发达国家（比如美国）对民办学前教育机构的监控是十分缜密有效的。因此，本文以美国加利福尼亚州为例，介绍美地方政府对社区儿童看护中心资产监控的政策法规和具体的操作办法。相信这对我国建立健全教育法规，依法治教，加强对民办园及各类幼教机构的资产管理会有积极的启示作用。       一、美国地方政府对儿童看护中心资产监控的法规和操作办法       美国加利福尼亚州的社区儿童看护中心包括幼儿看护中心、婴儿看护中心、学步儿看护中心、学龄儿童看护中心和轻度生病儿童看护中心五种。这些社区儿童看护中心由加利福尼亚社会服务部的社区看护许可分部宏观管理。而社区看护许可分部在州内各地又设有发放许可证和管理的代理机构—区域办公室。区域办公室直接负责各儿童看护中心的审批和日常管理工作。资产监控是区域办公室管理儿童看护中心的最重要的内容，且极为严格。       加州政府对儿童看护中心资产的监控主要从三方面进行：严格审查办学申请人的资格与投资；要求上报并审查月经营情况；核查机构和办学者的财务状况。每一方面的工作如何进行，政府都有明确、细致的规定。       1.申请人资格与投资的陈述与审查       按加州政府的规定，儿童看护中心成立之前必须先提出申请，经有关方面批准后方可开办。申请者必须陈述个人信息，而其经济实力和投资份额是陈述的重要内容。申请者填写信息表时，必须注明申请者是个人、合作伙伴、公司、有限责任公司还是公共机构。如是合作伙伴，要提交伙伴协议、联合条款、组织条款等支持性文件的复印件。每个合作伙伴要分别填一张申请表，注明各自的投资种类和投资份额。一般来说，投资份额在10%或拥有更多股份的投资人才是主要合作伙伴，才可参与管理。投资份额在10%以下者只能作为有限合作伙伴，不参与管理。有限合作伙伴可不填申请表，但在申请者的业务信息中要注明。       申请者还必须注明所投资产的原所有权。投入资产若为自己所有，要有房产证、财产缴税清单或金融机构的存款凭证的复印件。房屋若为租赁的，要注明出租人的姓名、地址、电话号码和租赁合同或协议的复印件。所有的申请者如果近五年还得到过开办其他社区中心、老年居民看护机构或健康机构的许可，那么，这些机构的审批号均要上报，接受区域办公室的审查。申请者还必须报告自己近几年经营或参与经营的其他业务、每一种业务的种类、员工的数量、自己在其中的职务（头衔）、开始的日期、结束的日期和结束的理由等。       以上由申请者填写的信息，主要是使区域办公室了解正在申请的儿童看护中心的投资来源和申请者的其他商业活动信息，以便对申请者是否有经济基础和实力开办中心做出正确的判断。       2.月经营状况的上报与审查     儿童看护中心在申报之时就要对其一月的经营做出大概的估计，而在开办之后，每月都要将其收入、支出、平衡与结算的情况上报当地的区域办公室，以便区域办公室及时了解他们的财务运行状况。各儿童看护中心每月上报的月经营材料一般包括三张表。这三张表分别反映了不同的内容：       （1）收入表。各儿童看护中心必须上报一月内所获得的各项收入的详细情况。如将人均收费乘以顾客或儿童的数量，就得出总的看护服务收入。此外，月经营报告还要列出儿童看护中心的其他收入来源。如股份收入、转租收入、保险赔款、资产的出卖、来自政府和民间的资助、捐款等。       （2）支出表。儿童看护中心每月也要上报一月之内的所有开支。其开支一般分为三类：①看护和服务费。指食物、室内用具、衣服的清洗和烘干、方案活动、创造性活动、报刊杂志、医药和急救、接送车等项目的支出。②一般管理费。包括工资、工资赋税和额外福利、常用交通、电话、办公用品、广告、申请许可证费和人头费、保证金、保险（伤残和火灾）、其他非直接的经常费等。③实物安置费。 包括房租、家具租金、担保费和与房主联络费、财产费、煤气费、水电费、垃圾收集、房屋的修理和维护、家具的修理和维护、房屋设施的折旧等方面的开支。这三种开支先要每项分列，然后分类统计，最后再三类综合统计。       （3）收支平衡表。收支平衡表不一定每月都要上报。是否上交收支平衡表，要看区域办公室对该儿童看护中心经济状况的信任程度。收支平衡表必须反映儿童看护中心开办人所有的资产和债务，如信用卡的收支平衡、其他经营项目的收入和支出等，而不仅仅是与看护中心本身有关的资产和债务。这是必需的材料。区域办公室可凭此验证他是否具有继续开办儿童看护中心的经济能力。       收支平衡表既有看护中心开办人的资产信息，又有其负债和结算的信息。资产一般包括流动资产和固定资产两种。流动资产是指开办人手头的和存在金融机构里的现金、信用卡上的存款、短期可收回的现金、股票和红利等；固定资产是指房地产、设备、家具等。 固定资产要折算出实际价值；负债包括各种借贷还款、工资、税费、房屋抵押等项目支出的费用； 结算是指开办人所有的资产减去负债的结果。       3.财务信息的公开与核查       看护中心开办一年之后，开办者必须向区域办公室提供个人和机构的帐户信息，包括支票和存款的号码与所属银行或金融机构。届时，区域办公室要发函至每一相关银行或金融机构，索要该看护中心及其开办人的帐户信息。银行或金融机构将相关的信息直接反馈至区域办公室（不经开办人递交）。区域办公室要综合审查看护中心在各银行或金融机构的存款与借贷情况，从而对其盈亏状况做出评估。       二、美国地方政府对儿童看护中心资产监控的特点及启示       美国地方政府对社区儿童看护中心资产的监控有如下特点，这些特点给予我们的启示是多方面的。       1.资产监控是地方政府管理社会力量办园的核心内容       从加州的官方文件来看，美地方政府对各儿童看护中心的管理只涉及资产、人事和安全卫生三个方面。其中，资产的监控是管理的核心内容，儿童的保健和教育则由相关的卫生防疫部门和专业协会负责。在他们看来，雄厚的经济实力是托幼教育质量的根本保证。政府最重要的职责就是保证各儿童看护中心能控制住资产并保其适当增值，从而为它们规范而平稳地向前发展打下坚实的基础。美地方政府的这种职责定位有其合理之处。地方政府的管理人员毕竟有限，而这有限的人员未必都是幼儿教育的行家里手。与其什么都管而又都管得不到位，还不如将权利分散，各负其责。政府主要监控支撑儿童看护中心的核心要素--资产和人事。专业管理则由各种民间学术团体如幼儿教育协会等负责。这样，政府的职责就会单纯一些，负担也会轻许多。       反观我国的情况，不能不感到存在的问题。我国的教育管理属于“条条管理”，教育机构归教育行政部门管理，政府，包括地方政府对教育的管理是“宏观”的、指导性的，换句话说，也就是粗放的。而教育行政部门虽然是教育机构的主管部门，但权力有限。例如，按文件规定，社会力量办园的审批权和监控权在各级教育行政部门，但类似加州那样对申请人的资金、资产的审查，我们的教育行政部门几乎是无能为力的，而且，我们的有关文件对办学者的办学经费!校舍及设施设备以及开办之后的资产监控等均缺乏具体规定，比如，对申办者既没有不动产方面的要求，办学启动资金（即先期投入）的要求也非常宽松，这无异于默认无资办学，“空手套白狼”。这种忽视经济来源的审批，已经使审批变得几乎毫无意义。近年来不时出现的借办学之名行诈骗之实的案件，不能不说是监管不力的直接后果。       资金和资产问题是社会力量办园的最根本性的问题。资产监控的确应该成为政府管理社会力量办园的核心内容。       2.资产的监控伴随机构运营的始终       美地方政府对儿童看护中心资产的监控在审批申请之时就已开始。这样做的目的是防患于未然，以免机构开办不久就因经济拮据而关门。机构开办之后，每月要上报财务运行情况：一年后区域办公室要综合评估机构的经济实力，看其是否收支平衡或有盈余。政府对机构资产的动态监控使其及时了解机构的资产状况，及时纠正机构资产管理中的问题，保证机构平稳地发展，保护儿童及家长的基本权益。       而我国地方政府对幼儿园资产管理的失控从幼儿园开办之时就已埋下了隐患。当前，由于投资主体的多样性和投资组合的复杂性，幼儿园在注册登记之时，地方政府对其投资的实际数量、产权和法人资格一般难以界定清楚。这就势必带来幼儿园资产的处置权、经营收入的分配权和幼儿园中止时资产的归属与索取权等方面的纠纷。注册时不查清各方的投资份额，注册后不定期审查资产的流动，幼儿园中止时无资产的结算或亏损也不追究承办人的责任，这样任幼儿园的资产自由流动，发生资产流失和不当使用等问题便是必然的事情。加州的做法为我们解决这类问题提供了借鉴，如果一开始就能够根据投资人的实际投资份额确定产权，并注重幼儿园开办之后财务的全程跟踪核查，我们就可以比较容易把握住幼儿园资产流动的走势，各种形式的改制园的国有资产流失问题，大概也就不那么容易发生了。       3.资产的监控已突破机构本身的范围       美地方政府对儿童看护中心资产的审查显然突破了机构本身的范围，如对机构主人的其他经营活动、个人的社会保险和其配偶的经营活动也要进行考察。如果机构开办人举办了几个儿童看护中心，对每一儿童看护中心的财务审查都会牵涉到其他的儿童看护中心；对与儿童看护中心有关的各种租赁、借贷、保险、投资、入股等均要审查，这些都表明，加州政府意识到，一所儿童看护中心的经济状况与承办者个人、配偶、儿童看护中心业务往来的对象等各方面息息相关。美地方政府对儿童看护中心资产管理的触角已延伸到儿童看护中心的各种生存背景。这种将儿童看护中心置于一个资产流动的生态系统中管理的方法，有利于对机构内部的资产问题进行合理归因并有效防治。       我国可借鉴美国的这一做法来遏制当前存在的幼儿园资产的非法转移和隐性牟取暴利的问题。我国当前的非私立幼儿园，尤其是转制园、公私混合型幼儿园的资产流入承办者个人、其配偶或亲戚的帐户，或被承办者以办连锁园、园中园、私立园、特色服务、其他业务的名义非法转移的现象比较严重。如果我国地方政府能突破幼儿园自身的范围!在必要时对承办者的所有财产和与幼儿园有关的所有业务往来进行审查，一所幼儿园资产的实际流向应是一目了然的。同样，如果从幼儿园的外围利用多方的力量来检查幼儿园的帐目，对收入追查来源，防止瞒报和少报收入；对支出追查去向，防止夸大支出和将非幼儿园的开支纳入其中；再将收支进行结算，一所幼儿园的生均成本和实际盈利就会清清楚楚，隐性侵占幼儿园资产和牟取暴利的问题也就凸现出来了。       4.内外取证，多方联手监控机构的资产       如前所述，美地方政府评估儿童看护中心资产所需的信息，有的来自儿童看护中心，有的则来自中心以外的机构或个人。儿童看护中心一般在申报之时、审批之后的月报表和年终总结时向区域办公室报告本机构的资产运行情况。而区域办公室为核实儿童看护中心主人所提供信息的可靠程度，一般要索要相关的支持性文件和信息。这种核实工作可有效地防止漏报、假报和伪造帐目，了解儿童看护中心资产流动的真实情况。       美国儿童看护中心资产管理中的这种证据意识和证据裁判原则也许是最值得我们学习的内容。在我国，许多地方政府对私立园在其开办时也审查其投资情况，在一年一次的更换办学许可证之机也要检查幼儿园的收支状况，看其帐目是否规范。对公办园、转制园和其他的公私混合型的幼儿园都做了类似的工作。可惜由于不注重取证，在查账时没有将收支的帐目和支票以及银行的凭证对照；没有将帐目和幼儿园的实际资产对照；更没有检查各项开支的内在比例是否合适，业务往来是否真实存在，这就为人情、关系、金钱、权力、官僚作风等干扰因素的乘虚而入留下了空档，使各种有关幼儿园资产管理的政策失真、走形，乃至最终失效。当然，这不仅与我国幼儿教育的管理有关，更与我国整个财会和审计制度的完善密切相关。       另外，对幼儿园资产实施以地方教育部门为主导的多方联手监控也是美方给予我们的重要启示。美国地方政府在监控儿童看护中心资产的过程中，区域办公室一直占据主导地位，负责处理来自各方的信息。这有利于资产审查专业到位，也有利于教育主管部门充分利用审查的结果，并及时采取有针对性的措施，加强对各儿童看护中心的管理。       我国有的地方政府却将查账的大权完全交给了指定的审计部门。而审计部门只懂审计技术，不懂教育管理的诀窍；只能评估帐目的规范性和收支平衡，而不知其中的收支是否真实和合理；只管当前的帐目，而不联系过去和将来；只有财务审计的职责，而无教育管理和督导的义务。在这种情况下，如果教育部门不主动参与审计，与审计部门联合，给不法的幼儿园承办者留下的漏洞就很大。因为，假如一所幼儿园的承办者做到当前的帐面是平衡的，审计部门就不会怀疑、发觉，更不会主动阻止该幼儿园的资产随时间的推移而不明原因地减少的趋势。审计部门更没有能力和义务关心一所幼儿园的资产从何而来，是怎么来的，将流向何方，如何使用，开支的内在比例是否适宜等问题。这就导致了有的幼儿园承办人挪借资产骗过审查，取得办学许可证后再将资产归还原主。使得幼儿园陷入清贫的境地；将自家的消费、自己在其他非本园的开支列到幼儿园的账上；搞豪华建筑和装修，办公费高，而老师的工资、幼儿的玩具材料与伙食费支出过低等不良现象。因此，在地方教育主管部门无法推卸财务审计的责任，但又不懂审计技术，人手有限的情况下，与审计、金融、物价监督等部门的联合是其合理选择。  

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