试论政府在幼儿教育发展中的作用

      [摘 要] 幼儿教育的发展受到多种因素的影响，其中的核心因素是政府的支持和投入。政府的支持对于幼儿教育物质条件的改善、师资队伍的稳定、幼儿教育质量的提高具有重要的作用。正确认识政府投入与家长投入的关系是解决当前幼儿教育发展面临的问题的关键。政府应把幼儿教育作为社会公共事业，避免盲目的将之推向市场，以使幼儿教育在和谐社会建设的过程中得到发展，并为和谐社会的建设作出贡献。     [关键词] 幼儿教育； 幼儿教育投入； 投入分担； 政府责任       幼儿教育是基础教育的重要组成部分，是现代国民教育体系的首要环节。幼儿教育的水平和质量不仅影响人的一生的发展，也影响一个民族和国家的发展。正是从这样一个战略高度出发，许多国家高度关注幼儿教育的发展，把促进幼儿教育的发展作为在未来世界竞争中处于有利地位的重要保证措施之一。       幼儿教育的发展，有赖于基本的物质条件，需要最基本的投入。只有拥有能保障幼儿生命安全的房舍、设备，能满足幼儿需要的物质材料和阅读材料，能获得具有竞争力的薪水的合格教师，幼儿教育才能健康、持续的发展。幼儿教育只具有教育性和福利性，即促进幼儿发展和为家长解除后顾之忧，而不具有生产性，因此，幼儿教育的持续发展必须依靠外部投入。任何把幼儿教育发展的希望寄托于幼儿教育本身的做法，是不利于幼儿教育的健康发展的，也是有悖公平性原则的。       一、投入是幼儿教育发展的关键       (一) 幼儿教育发展的基础是经济的投入       纵观幼儿教育发展的历史，我们可以清楚的发现，幼儿教育健康稳定的发展总是与经济的投入成正比的。今天，幼儿教育发展存在地区差异，这种差异的形成原因除了历史和基础的原因外，更重要的是投入。改革开放以来，全国各地尤其是沿海城市的幼儿教育硬件条件得到了一定的改善，有些地区的幼儿园房舍设备在世界范围内也是先进的。但是，房舍不是决定幼儿教育质量的惟一因素。在基本房舍条件具备的情况下，决定幼儿教育质量的因素是幼儿教师队伍。而保证幼儿教师队伍质量的又是幼儿教师薪水的竞争力，也就是幼儿教师的报酬与她们付出的劳动的比值，幼儿教师的薪水与其他教育阶段的教师或社会其他行业的薪水的比值。不合理的比值会使优秀教师流失或使优秀教师的工作积极性和创造性丧失。在这种参照的背景下，我们能很好的洞悉为什么在有些地区，房舍很高档，教学水平却比较低。可见，幼儿教育的投入是多方向的，并非房舍建好了，投入就到位了或终止了。也正是从这个意义上说，幼儿教育的投入是长期的和永久的，不是阶段性的。       (二) 各国的幼教投入与其治国战略       用战略的眼光看待幼儿教育的投入可能是当今世界发达国家看待幼儿教育投入的基本眼光。幼儿教育的投入是复杂的社会政策，是与人的一生的发展和国家民族的发展联系在一起的。对幼儿教育的投入，可以折射出一个社会的文明程度及其对人的发展的认识程度。人的发展是从人的生命孕育开始的，对人的教育要从生命降生之时着手。幼儿时期，是人生发展的重要时期，社会应将幼儿的利益作为最大的利益，因此，公共经费的投入，应首先满足幼儿发展的需要，这也是发达社会公共经费投入的一个基本准则。对幼儿基本生活用品和学习用品的免费提供或平价提供是西方发达社会将儿童利益当作社会最大利益的重要表现。此外，他们还为幼儿教育的发展提供了充足的经费。作为发展中国家，我们不可能在所有地区都达到与西方国家等同的投入量，但我们可以尽可能的确保政府投入的比例，努力体现儿童利益是社会最高利益的精神。       (三) 投入给幼儿教育带来的生机       改革开放以来，我国的幼儿教育得到了快速发展，幼儿入园率提高了，房舍设备改善了， 合格教师增加了，教育的质量提高了。这些成果的获得是与不断增加的投入分不开的。相反， 局部地区出现的幼儿教育质量下降，教师队伍流动过度，尤其是新手教师替代成熟教师比例过大的现象的出现，都在一定程度上说明了这个地区幼儿教育投入的下降，幼儿教师薪水竞争力的下降。值得我们欣喜的是，很多地方在社会经济发展的过程中，保证了幼儿教育的相应发展，甚至是更快的发展。政府高度重视幼儿教育，在政府的公共事业经费中确保幼儿教育经费所占的比例，并通过各种政策和措施确保对幼儿教育的投入，从而使幼儿教育呈现勃勃生机。例如江苏张家港市长期以来将幼儿教育作为社会发展的一个重要指标，把幼儿教育的发展纳入社会发展规划和张家港三个文明建设的内容之中，确保了对幼儿教育基础设施的投入和幼儿教师的编制及其薪水的竞争力，这使得该市幼儿教育的硬件处于全国领先水平， 其教师队伍的质量也在不断提高。       二、政府投入是幼儿教育事业发展的保证       (一) 合理分担是幼儿教育投入的重要方式       从世界范围看，幼儿教育经费来源很少是单一的，大多是多方分担。幼儿教育经费的主要分担者是政府和家长。分担的总额取决于教育成本。高于教育成本的投入，是赢利性安排， 与教育成本一致的是非赢利性安排。大多数国家均将幼儿教育看作是社会公共事业，对幼儿教育作非赢利性的安排。对幼儿教育的投入中，政府与家长的分担比例对幼儿教育事业的发展至关重要。       政府对幼儿教育的投入有全面的投入和有选择的投入。有选择的投入主要关注的是处于不利地位的儿童或来自社会底层家庭的儿童。我国目前对幼儿教育的政府投入从总体上看， 与向处于不利地位的儿童倾斜这一宗旨还不很吻合，但无差别的全面投入在很多地方已经成为现实。幼儿教育作为准公共产品，作为一种社会福利，作为社会大众的最大利益，政府应该承担主要责任。因此，政府投入应该占生均教育成本的大部分。西方发达国家家长承担的幼儿教育费用占幼儿教育总费用的比例在百分之二十左右，政府承担的比重是百分之八十左右。这个比重反映了幼儿教育的性质，也反映了政府的义务和责任。我国幼儿的生均教育成本在绝对量上低于发达国家，考虑政府的财政压力和家长的支付能力，将政府和家长对幼儿教育经费的分担比例确定在8比2左右是合理的。对家庭经济条件较好，希望接受更高质量教育即得到额外服务的家长收取更高的费用，也是合理的。相反，对于确实存在经济困难的家长，免除部分费用则是必要的。总之，就我国当前社会发展的状况来说，幼儿教育的发展不能只依靠政府，更不能只依靠家长，应该调动各方面的力量，但无论怎样分担，政府都应在幼儿教育的发展中承担主要责任。       (二) 家长投入比例过高带来的问题       近年来，社会上有一种声音，那就是幼儿教育要走向市场。走向市场的本质是什么?就是依靠收费，将家长对幼儿教育经费的分担看作是幼儿教育经费的主要来源。在实践中， 由此出现了幼儿教育的收费超过教育成本的赢利安排。那些所谓高档幼儿园、天价幼儿园实质即是有赢利安排的机构。信息的不对称和家长对教育服务水准辨识能力的局限，以及家长对幼儿教育的强力期待，助长和拉高了个别幼儿园的赢利空间。有少量的赢利空间本身并不是影响幼儿教育发展的因素。但在有赢利安排的情况下，恶意压低教师薪水，降低教育水准， 甚至降低幼儿膳食标准，使少量赢利成为个别人的无德暴利，则是值得警惕的现象。特别需要讨论的是，个别地方采用所谓不给经费给政策的方式，其实就是运用权力提高收费，转移政府对幼儿教育投入的责任，使家长承担更多的投入责任。表面上看，这样做确保了投入， 但从本质上来看，造成了家长负担过重、政府逃避责任的现实，不利于幼儿教育事业的正常发展。       家长投入比重过大产生的另外一个问题是政府对教育质量监控力的下降。由于有些幼儿园过度依赖家长的投入，因而办园的宗旨和方向上过多关注家长的需求，满足家长的各种要求甚于引导家长的各种观念。在这些幼儿园，教育内容经常成为缺乏核心理念引导的杂烩， 甚至在实践中出现各种违背幼儿教育观念的思想和做法。       三、社会主义制度下幼儿教育的走向       (一) 公共事业经费与社会经济发展       公共事业经费是国家尤其是地方政府为促进各项社会事业的发展而作出的一种经常性的财政安排。幼儿教育事业的发展依赖公共事业经费的支持。随着社会经济的不断发展，社会公共事业经费中幼儿教育经费所占的比重不仅应该有所增加，而且应处于优先地位，而不应是可有可无、忽有忽无的。同时，幼儿教育经费的投入应该法制化、制度化，确保幼儿教育经费不因权力结构的缺陷而造成更多的不公平、不公正。对于幼儿教育而言，要感激政府愿意投入的态度和其巨额投入的承诺，但更期待政府长期有效投入的法规和制度。将幼儿教育事业发展纳入地方社会事业发展的规划之中，将幼儿教育经费纳入地方财政安排之中是十分必要的。       (二) 市场化不是幼儿教育发展的方向       在幼儿教育发展的过程中，适当采用市场经济的某些手段未尝不可，比如按质论价、额外的需求需要额外的支出等等，但幼儿教育不能完全走向市场。因为，市场是以产生利润为目的的，服务是产生利润的手段和途径。进入市场的行业的重要特性就是生产性，即产生利润和即刻的经济价值。而幼儿教育的核心价值是教育性，即促进幼儿的发展，同时也具有福利性，即解除家长的后顾之忧。这也就是说，幼儿教育不具有生产性。凡是幼儿教育产生大量利润的地方，一定是收费大大高于教育成本或教师收入被压低、教育设施水平低下的结果。鼓吹幼儿教育走向市场，在一定程度上蕴涵了政府逃避投入责任的意思。幼儿教育不应是市场引导的事业，而应该是科学、理性和法制引导的事业，在公众对幼儿教育质量估价能力尚待提高的今天，更是如此。       市场化的最后结果是幼儿教育质量的下降。放开了收费标准，家长不一定就能交得起， 有些幼儿园一再自降收费标准充分说明了这一点。在收费不足的情况下，幼儿教育就只有在牺牲教师和幼儿利益的情况下运行。南京市政府出台了专门的文件，让政府财政进入乡村， 使广大农村幼儿享受到政府财政，并在享有政府财政经费的过程中得到政府监控，这样做有力地促进了农村幼儿教育事业的发展。这一经验是十分有价值的。对幼儿教育的发展来说，真正应依靠的是政府的力量，而不是市场的力量。厦门市思明区政府在提供在编教师工资的基础上，给幼儿园提供缺编教师和保育员经费的做法也说明了政府是促进幼儿教育事业发展的决定性力量。政府的介入，使幼儿教师的利益不受损害，使幼儿教师的薪水向具有竞争力的方向发展，同时，也使园长有能力抵制各种违背幼儿教育规律的做法。因此，政府对幼儿教育的投入，不只是对幼儿园的投入，实际是对全社会的投入，是对广大公众利益的投入。       (三) 和谐社会背景下的幼儿教育       我国正在建设社会主义和谐社会。社会和谐，是人类共同的美好理想。中国共产党十六届六中全会提出的和谐社会建设目标，既与党的十六大提出的全面建设小康社会的目标相衔接，又反映了民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，体现了既立足当前、又着眼长远，既量力而行、又尽力而为的科学态度。针对我国经济社会发展出现的矛盾的新特点，强调要坚持以人为本，从解决关系群众切身利益的现实问题着手，特别是从就业、收入分配、社会保障和提高人民健康水平等问题入手，加快推进社会主义和谐社会的建设。可见，和谐社会是民生、民本的社会，是关心广大人民群众切身利益的社会。幼儿教育是社会和谐的重要因子，幼儿教育的健康发展需要和谐稳定的社会环境，同时幼儿教育的健康发展也是社会稳定、和谐发展的结果，幼儿教育的健康发展也是社会和谐的重要标志。因此，重视和关注幼儿教育是建设和谐社会主义社会的一项重要工作。正如经济合作与发展组织的报告中所指出的“幼儿教育是通过国家干预来推动社会发展的特别方式的关键点”。国家或政府对幼儿教育的影响不只是在幼儿教育本身，还在对整个社会的影响，在改革幼儿教育的过程中，也就有必要完善体制，确立合理的利益关系，政府、社会及公众各尽其职，使更多的幼儿有可能接受幼儿教育，而不是相反；使更多的幼儿接受不断改善和发展的幼儿教育，而不是相反；使更多的教师有安全感并更具有主动性和创造性， 而不是相反；使社会对幼儿教育更满意，而不是相反。

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