通过立法强化政府在学前教育事业发展中的职责——美国的经验及其对我国的启示

      [摘 要] 明确政府职责并予以立法保障对学前教育的发展至关重要。当今美国政府在学前教育事业发展中的职责呈现不断强化的趋势，主要体现在六个方面：各级政府对学前教育的重视史无前例； 政府对学前教育的宏观调控不断加强；各级政府对学前教育的投入持续增加；大力提升学前教师资质要求与水平；联邦政府灵活调动州与地方政府积极性；重视政府各相关部门的协调合作等。我国学前教育事业的发展同样需要通过立法强化政府相应的职责。     [关键词] 政府职责； 学前教育； 美国教育法         作为基础教育的重要组成部分和奠基阶段，学前教育事业的发展关乎我国上亿学龄前儿童的健康发展，关乎基础教育的普及与质量，关乎国民素质的整体提高，关乎国家长远发展。学前教育事业的发展意义如此重大，政府在其发展过程中理应担当重要职责，扮演不可或缺的宏观调控的角色，包括对学前教育事业的总体规划、领导、组织、管理、监督、协调等。对国内外经验的研究结果显示，制定相关法律，通过立法规定、明确政府在发展学前教育事业中的职责是上述政府职责能够真正得以实现的有效保障。其中，美国在学前教育立法实践中的经验尤其值得我们关注，它对我国学前教育事业发展，特别是通过相关立法明确和强化政府职责具有重要启示。       一、从立法实践看美国学前教育政府职责的强化       （一） 政府对学前教育的重视史无前例       大量研究成果表明，婴幼儿时期是人一生中大脑发展最快、可塑性最强的时期，是个体身心各方面素质发展的奠基阶段；如果儿童在早期能够得到科学、适宜的学前教育，有利于促进其良好行为、习惯、性格和情感态度等的形成，提高儿童的学习愿望和能力，并为入学做好准备，减少义务教育阶段的学业失败，奠定人终身学习和发展的基础。可以说学前教育对于个体长远发展、义务教育质量和国民素质提高、社会发展的作用是不言而喻的。       政府职责的切实履行与不断强化的重要前提就是，政府首先要深刻认识学前教育的重要性，有效保障学前教育的基础地位与其价值的实现，其重要实现途径即为学前教育立法。可以说，美国各级政府在这个问题上的认识是明确的，举措是得力的。近年来，立法中体现的美国联邦政府对学前教育的重视程度可谓史无前例。特别是二十世纪八、九十年代以来， 联邦政府专门针对或涉及学前教育的法律及其修订案接连出台，如80 年代的《提前开始法》（ Head Start Act） 、《家庭援助法》（ Family Support Act） ，90 年代的《儿童保育与发展固定拨款法》（ Child Care and Development Block Grant Act） 、《 全美儿童保护法》（ National Child Protection Act） 、《2000 年目标：美国教育法》（ Goals 2000： Educate America Act） ，以及近几年新制定的《儿童网络保护法》（ Child Internet Protection Act） 、《早期学习机会法》（ Early Learning Opportunities Act） 、《不让一个儿童落后法》（ No Child Left Behind Act） 和《入学准备法案》（ School Readiness Act） 等。尤其是《2000 年目标：美国教育法》中的法条更是凸现了联邦政府对学前教育的重视。在其第一编“国家教育目标”中，位于该法确立的美国八大教育目标之首的就是发展学前教育的目标。该编第102 条之第1 款明确规定：“到 2000 年，要使所有美国儿童都能够做好入学学习的准备。具体目标包括三个方面：第一，所有儿童都能够接受高质量的具有发展适宜性的学前教育项目，以帮助他们为入学做好准备；第二， 美国的每一位父母都应该成为儿童的第一任教师并每天花一定时间帮助其学龄前的孩子学习，同时家长们可以获得他们所需要的培训与支持；第三，儿童能够获得足够的营养、体育活动和保健，身心健康地步入校园，并具备和维持学习所需的机敏心智（ mental alertness）， 而低体重婴儿数量将通过促进孕期健康系统的完善而得以减少。”把发展学前教育，使所有学前儿童做好入学准备放在全美八大教育目标的首位并以联邦立法的形式加以规定，这在美国教育立法中尚属首次，足见美国联邦政府对学前教育的重视程度。       与此同时，近年来各州政府对发展学前教育也越来越重视，并通过加紧出台相应法规来强化政府在学前教育发展中的各项职责，从而直接促进了各州学前教育的稳步发展与质量提升。俄克拉何马州有 90%以上的 4 岁儿童接受学前教育， 该比例居全美各州之首， 该州也是全美能够为所有 4 岁学龄前儿童提供自愿参加的全免费公共学前教育的三个州之一（其他两个州是乔治亚州和纽约州）。此种成绩的取得首先应该归功于俄克拉何马州政府对学前教育的重视， 该州先后于1990年和1998年通过了两部具有里程碑意义的学前教育法。一部是1990 年俄克拉何马州议会通过的一项教育改革法案， 旨在使所有贫困家庭的 4 岁儿童都能够接受公立学区内的幼儿园教育。另一部则是1998年5月由该州州长签署的一部重要法案，该法授权俄克拉何马州所有公立学区通过获得州政府资助的方式，开展面向4 岁儿童的免费学前教育。可以说，无论是联邦政府，还是州政府，美国各级政府都对学前教育在整个教育体系中的重要地位、在提高整体国民素质、提升国际竞争力中的意义与价值有着越来越清晰的认识和前所未有的重视，并不断出台相关法规强化政府在学前教育事业发展中的重要职责。       （二） 政府对学前教育的宏观调控不断加强       尽管各地方学区、各学校与学前教育机构在学前教育事务中具有很大自主权与灵活性， 美国各级政府、特别是联邦政府对学前教育的宏观调控仍呈现不断加强的趋势。自二战前后至今的 60 年间，在教育权限历经了确立分权时期、提倡集权时期、回归分权时期之后，又迎来了联邦集权的再次重塑。其突出表现之一就是联邦政府在学前教育中干预的加强。作为宏观调控的“终极主体”，联邦政府重塑其在教育总体目标制定、教育发展规划、引导、管理、监督、评价、协调等方面的宏观调控角色，反映在学前教育领域即通过法律的、行政的和经济的三种基本手段实现对学前教育事业发展的宏观调控。特别是以法律形式确立全国学前教育目标，明确和强化联邦政府对学前教育发展的统一领导、规划、管理、协调、监控、评价等职能。       《2000 年目标：美国教育法》中除了确立上述学前教育首要目标外， 还专门就促进学前教育发展的全国领导组织机构、教育改革标准与评价、监督等做出了规定。又如《不让一个儿童落后法》在第一编关于制定该法的十二点“目标陈述”中，就明确规定了联邦政府对包括学前班在内的 K—12 年级公立学校教育的宏观调控目标， 如“确保高质量的绩效责任体系、学术评价标准、教师培训与教育资源的竞争型分配”；“满足弱势群体儿童的教育需求”，“缩小成绩优异与欠佳的学生、非少数民族学生与少数民族学生之间的学业成绩差距”；“确保各州、地方教育机构与学校能够促进所有儿童的学业进步”，以及“将教育资源合理配置到最需要的地方教育机构和学校中”等。与此同时，还用法律形式明确和保障了联邦政府宏观调控作用的实现。许多州也在《不让一个儿童落后法》的基础上，纷纷制定本州的相应法律，用以明确州政府在宏观调控本州学前教育事业发展中的职责和作用。       （三） 各级政府对学前教育的投入持续增加       促进学前教育发展的一个重要保障和必要条件即财政投入，没有可靠、稳定的投入保障就不可能有学前教育事业的稳步发展。学前教育本身的性质决定了它是一项“功在当代、利在千秋”的“长线投资”，同时作为“准公共产品”，学前教育的资源有限，因此，要想使学前教育面向最大多数的全体儿童，实现学前教育事业的健康发展，就必须保障政府对学前教育的有效投入。近年美国学前教育发展的一个明显趋势是法律规定用于学前教育事业各方面发展的政府拨款逐渐增加，且增加幅度在不断攀升，可以说立法保障投入是美国学前教育规模不断扩大、质量稳步提升的重要原因之一。这一点在几部重要的法律中均有充分体现。       《 不让一个儿童落后法》对“阅读优先”项目及“早期阅读优先”项目的拨款额度进行了具体规定。依据该法规定，2002 财政年度用于“阅读优先”项目的联邦拨款为 9 亿美元， 用于“早期阅读优先”项目的拨款为7500万美元，此后连续五年（2003—2007）联邦政府每年对这两个项目的拨款数额均应与上述额度相当。而据美国众议院教育与劳工委员会的一份报告表明，2003 财政年度小布什签入“阅读优先”项目的实际资金比该法规定的还要多，达 10.75 亿美元， 这在美国历史上是绝无仅有的。美国联邦政府用于“提前开始”项目的拨款也在持续增加。1981 年《提前开始法》规定联邦政府对“提前开始”项目的拨款为 10.7 亿美元，此后随着每一次对该法的修订，联邦政府对该项目的拨款与支持力度不断加大。2003 年修订案中对“提前开始”项目的拨款力度更是显著加大，依 2003 年修订案要求，2004—2008 年联邦政府应在每个财政年度保证对该项目 68.7 亿美元的拨款，几乎是80 年代年度拨款总额的7 倍。实际上 2005 财政年度用于“提前开始”项目的联邦拨款比规定的还要多， 比1996 年的拨款几乎翻了一番（ 详见表 1） 。当今美国已经有越来越多的来自不同群体、不同年龄的学前儿童正在或已经从“提前开始”项目中受益，《提前开始法》也随着该项目的发展与其作用的发挥而不断促使政府增加拨款额度，从而为该项目的顺利开展提供了充足的资金支持。   表 1 1996—2005 年美联邦政府对“提前开始”项目的拨款 （单位：百万）         年 手工材料

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