立法保障学前教育科研：美国学前教育法的重要内容

      [摘  要]  科学研究对促进学前教育发展具有重要价值。美国对学前教育科研的重视可谓国际典范之一，近年联邦政府出台了多部法律，对学前教育科研的多方面内容做出明确规定，对提高美国学前教育科研水平，推动学前教育事业发展起到了至关重要的作用。美国立法保障学前教育科研的经验可概括为五个方面：一是明确政府及其相关部门在促进学前教育科研中的重要职责；二是保障学前教育科研经费，重点项目重点投入；三是明确学前教育科研机构的职责与任务；四是明确学前教育科研人员的职权利与科研竞争机制；五是规范和促进科研成果的推广与应用。     [关键词]  美国学前教育法；科学研究；立法保障       一个国家或地区学前教育发达程度可以从其规模、质量、师资、科研、投入等多个方面来加以综合立体的考察，而在上述方面中，学前教育科研发展水平无疑是一个关键的衡量标准。科学研究对学前教育事业发展，特别是对学前教育质量提升，无论是教育价值取向的选择、教育目的的确定、教育规划的制定，还是教育理论的创新、教育方法的改进、实际教育过程的展开、教师队伍的建设、幼教机构教育质量的改进等均具有重要影响。       科学研究对学前教育事业发展如此重要，如何保障和促进学前教育科研的发展就成为当前世界各国努力解决的问题。纵观世界上学前教育事业较发达的国家和地区，为学前教育科研立法是一条被实践证明十分奏效的经验。美国即是一个典型的代表。近年，美国联邦政府连续出台了多部法律，对美国学前教育科研的政府职责、财政投入、机构与人员设置及其职责、科研成果的质量保障、推广和应用等方面做出了明确的法律规定，对提高美国学前教育科研水平，保障学前教育质量，推动学前教育事业发展起到了至关重要的作用。       一、立法明确政府及其相关部门在促进学前教育科研中的重要职责       近年来在美国，科研为学前教育决策服务、为学前教育改革服务的趋势日益显著，联邦政府在其中的作用不容忽视。可以说，美国联邦政府及其相关部门在促进学前教育科研发展及其立法保障的过程中发挥了越来越重要的作用。美国政府之所以对学前教育科研如此重视有其深刻的社会背景。二战后的美国为保持其国际地位，要求教育能为本国各个方面增强实力服务，这是战后美国不断进行教育改革的原因和宗旨。[1]夯实基本能力、提高教育质量成为美国基础教育改革的一条主线，在学前教育领域集中体现为对儿童阅读、数学与科学能力及知识的高度重视，其中又以学前儿童阅读能力为关注的焦点。但直至21世纪90年代初，美国教育面临的仍然是一种尴尬境地：以往教育改革的效果不尽如人意，美国学校教育质量仍然偏低，学生成绩仍然不理想。1989年美国教育考察所对全美140万中小学生的基本技能调查显示：在阅读方面，有60％的17岁学生看不懂初中、高中课文和报刊文章。另据全美教育统计中心数据显示，有38％的四年级学生不具备基本的阅读能力，即无法阅读和理解从一本简单儿童读物中抽取的一小段文字，而阅读失败将是导致这些儿童日后自尊、社会性发展乃至工作机会受损的重要因素之一。[2]由于美国幼儿的阅读能力在整体上欠佳，一方面从纵向看，已经明显影响到小学生和中学生阅读水平的提高；另一方面从儿童个体的全面发展看，对儿童其他方面，包括认知、情感与社会性等的发展带来了不利影响。与此同时，资料还显示美国儿童的数学和科学学习能力同样令人堪忧。随着国际竞争的加剧，美国联邦政府越来越从事关美国长远发展大计与国际竞争力的高度看待这一问题，并给予了高度重视。如何从婴幼儿时期开始提高美国儿童的阅读、数学与科学等方面能力成为一个首要问题。而要解决这个问题，就必然首先要对美国学前儿童的身心发展规律、学习规律，特别是阅读、数学与科学学习的规律进行深入探索，对上述教育的过程、方法及质量评估等加以深刻研究，因此，近年美国学前教育科学研究被推至比以往任何时候都重要的位置，美国联邦政府出台多部相关法律，对学前教育科学研究的多个重要方面做出了明确的法律规定和保障。       美国国会和政府先后出台了包括《提前开始法》(Head Start Act，1981)、《教育研究的发展、传播与促进法》(Educational Research，Development，Dissemination，and Improvement Act of l994)、《早期学习机会法》(Early Learning Opportunities Act，2000)、《不让一个儿童落后法》(No Child Left Behind，2001)、《教育科学改革法》(Education Sciences Reform Act of 2002)及《入学准备法》(School Readiness Act，2003)等多部教育法，对其学前教育科学研究，特别是联邦政府及其相关部门在促进学前教育科研发展中的职责，从多角度进行了法律规定。如《教育研究的发展、传播与促进法》和《教育科学改革法》等法律突出明确了联邦政府及其相关部门在学前教育科研的规划、机构的创建、机构与人员的管理、监督等方面的重要职能。《教育研究的发展、传播与促进法》首先明确了联邦政府在发展教育科研中的职责：“美国大多数公立学校没有使学生达到国家教育标准。联邦政府应该对教育研究的发展、传播和借鉴给予广泛支持，并支持和确保相关科研机构和人员在上述活动中对所面临的挑战做出最佳应对”。该法第931条还特别明确指出，“联邦政府应该在为早期儿童教育提供科研信息，以促进儿童发展及其日后学业成功中起到核心作用”。[3]《不让一个儿童落后法》中也有多处对联邦政府，特别是教育部、健康与人类服务部在“阅读优先”(Reading First)、“早期阅读优先”(Early Reading First)、“同一起跑线”(Even Start)等学前教育项目科研中的联邦管理职责作出相应规定。《提前开始法》中则用“研究、示范与评估”专门部分对  “提前开始”项目的科研作出了法律规定，其宗旨是充分发挥联邦政府，特别是健康与人类服务部及其部长的职能，通过促进关于“提前开始”项目的各项研究、示范与评估工作，不断提升该项目质量，以使更多的幼儿，特别是处境不利儿童及其家庭从中受益。另外，上述多部法律中都有关于联邦政府对学前教育科研财政投入的明文规定，且规定的拨款数额呈明显增长的趋势，这无疑从另一侧面有力地强化了联邦政府在促进美国学前教育科研发展中的重要职责。       美国联邦政府对学前教育科研工作的高度重视，反映出联邦政府已经充分认识到两方面的问题：一是以立法的形式规定政府及其相关部门在学前教育科研中的作用与职能是政府意志的体现与刚化，也是规范并促进学前教育科研发展的一个具有权威性和全局性的十分有效的办法；二是学前教育发展必须以科研为基础，以立法为保障。这点值得我国和其他一些国家与地区学习、借鉴。       二、保障学前教育科研经费，重点项目重点投入       对个体来说，学前期是人的认知发展最为迅速、最为重要的时期，也是个体社会化的起始阶段和关键时期，对于个体认知、社会性与人格品质的发展至关重要。[4]这一时期儿童的发展状况具有持续性影响，决定着儿童日后各方面发展的方向、性质和水平。[5]对教育事业而言，学前教育作为基础教育的第一阶段，必然对教育事业的整体发展、尤其是基础教育的发展具有重要的奠基性作用与影响。[6]对家庭和社会来讲，孩子能否健康成长和发展是家庭是否和谐幸福的关键影响因素，学前教育质量牵动着整个社会。正因为学前教育之于儿童个体、一国教育事业及其家庭、社会发展的这种基础性作用，学前教育科研的重要性不言而喻，因此对学前教育的对象、过程、规律、特点必须进行大量的科学研究、教育实验乃至追踪研究等，同时要力求科学、严谨、持续深入，保障学前教育研究的质量与效果。       美国促进学前教育科研的关键经验之一就是立法保障对学前教育科研的财政投入，并且突出重点，重点项目重点投入。首先，近年来美国先后出台的多部教育法中凡涉及学前教育部分，均有关于联邦政府对其科研拨款的规定，且规定的拨款数额不断攀升。《教育研究的发展、传播与促进法》(1994)第902条明确指出联邦政府投入对教育科研的重要性：“联邦政府在教育科研方面的大量投入最有希望在深刻理解美国的学校教育过程、促进教育新观念的产生和改变每个美国儿童面貌等方面产生巨大作用”。[7]上述各法律中针对学前教育项目科研经费投入的规定比比皆是。如《提前开始法》(1981)规定，2002～2003年联邦政府对包括追踪研究在内的该项目研究、示范与评估活动每年保证至少有1200万美元的拨款，[8]该法修正案——《入学准备法》(2003)则提高了2005～2008年财政年度该项拨款的额度，规定这4年间每年用于“提前开始”项目研究拨款的下限为2000万美元。[9]《早期学习机会法》(2000)则规定，联邦政府对早期儿童教育的拨款2001年为7.5亿美元，2002年为10亿美元，2003年则为15亿美元，其中必须有一部分用以保证各地方早期学习项目委员会的研究工作，并且这些研究一定要能够反映脑科学与早期儿童发展的最新研究进展。”[10]       其次，在保证对学前教育科研总体投入的同时，美国政府针对当前学前教育中问题比较突出的方面，实行重点项目重点研究、重点投入的保障政策。以“提前开始”项目为例，其自1965年开展至今已有40余年，当今的美国已经有越来越多的来自不同群体、不同年龄的学前儿童正在或即将从“提前开始”项目中受益。“提前开始”项目的影响已经远远超越了一个项目所涵盖的内容与产生的价值，“提前开始”教育机构已经成为美国开展公立学前教育的重要实体之一。取得这样的成效无疑是美国政府高度重视、持续加强科研、持续投入经费并加以立法保障的结果，并且当前及未来相当一段时期内“提前开始”项目仍将是美国学前教育科研投入的一大重点。《提前开始法》(2003)随着该项目的发展历经多次修订，修订的重要内容之一就是不断增加对该项目的科研拨款数额。另外，由于儿童阅读与识字水平偏低是一直以来困扰美国政府的难题之一，因而旨在提高美国儿童早期阅读与识字能力的“阅读优先”“早期阅读优先”“同一起跑线”等学前教育项目无疑也是美国联邦政府重点保障、重点投入的科研项目，相应地，《不让一个儿童落后法》(2001)对包括科研经费在内的上述项目的联邦拨款所做出的规定在美国历史上也是史无先例的，如该法第1202条明确规定：“用于执行1205条和1206条(对“阅读优先”项目的为期5年的科学、严格、可靠的量化评估)规定内容的联邦拨款每个财政年度为2500万美元；用于执行1207条和1224条(关于儿童和青少年阅读的科学研究结果的传播、利用与建构信息网络等活动)规定内容的联邦拨款每个财政年度为500万美元”。[11]       实践证明，通过法律保障充足的科研经费，以及重点领域的科研经费倾斜既在整体上保证了美国学前教育科学研究工作的正常运转和蓬勃开展，更在科研经费总量一定的前提下，确保把经费花在最需要、最出成效的方面，做到点面结合，事半功倍。       三、明确学前教育科研机构的职责与任务       科研机构是开展学前教育科学研究的重要实体，通过立法，创设学前教育科研机构并明确其职责、任务，规范其人员配置、管理等事项，对促进学前教育科研，保障并提升学前教育科研水平至关重要。美国在这方面有着较为成熟而丰富的立法实践经验。       《教育研究的发展、传播与促进法》(1994)首先明确的就是教育部教育研究与发展办公室在教育改革中的核心地位，并明确了美国联邦政府应以该机构作为重要实体，大力支持与不断扩展本国的教育科研事业，并从研究宗旨与任务、授权活动、人员任命、质量保证等多个方面加以明确规定，体现了联邦教育部对国家科研机构的管理职责。该法特别对美国“国家儿童早期发展与教育研究院”(National lnstitute On Early Childhood Development and Education)的建立、宗旨、责任、研究拨款、科研机制、院长任命，以及联邦政府对研究院的管理职责等多方面进行了详细规定。依照规定，联邦政府对国家儿童早期发展与教育研究院的“核心要求”即“确保该研究院的科学研究能够促进美国绝大多数婴幼儿教育项目的发展并提供相关科研信息”。[12]该研究院的宗旨在于研究、开发并指导实施综合的教育促进方案，为改善早期儿童发展与教育提供以科学研究为基础的指导。研究院要开展针对教育过程和教育方法的研究，发现、提出和评价可能有效促进早期儿童发展的教育方法。法律明确规定研究院应在以下方面发挥其职能作用并积极开展有关课题研究：营造促进儿童发展的教育和保育环境；促进婴幼儿的社会性发展及其教育；促进家长和社区在0～5岁婴幼儿社会性发展及其教育中的作用的发挥；帮助儿童在婴幼儿期获得有效的学习方法并参加相关课程；对幼儿教师及其他相关专业人员进行培训等。[13]上述相关内容在其他教育法中也有规定。如《入学准备法》(2003)规定：建立一个成员来自社会科学、行为科学和生物科学领域的独立专家委员会，能综合这些领域的研究成果、相关理论及其实际应用，目的就是为儿童早期教育教学提供参考建议，特别是为促进“提前开始”项目所要求的年龄和发展适宜性提供建设性意见。[14]上述法律规定对促进美国早期教育研究机构的法治化，规范其科研活动，并保障和提高美国学前教育质量起到了重要作用。       四、明确学前教育科研人员的职权利与科研竞争机制       建设并壮大一支精干的科研队伍不仅是保证学前教育科研顺利开展的必要条件，更是促进学前教育科研质量提高的根本所在。美国之所以具有较高的学前教育科研水平，与其拥有高素质的科研人员和强大的科研团队密不可分。而通过立法保障科研人员的地位，明确科研人员的职权利，规范科研人员的竞争机制，对稳定美国学前教育科研队伍，激励科研人员多出成果、出好成果效果显著。       首先，科研机构领导及其人员任命的法定程序突出了联邦政府对科研领导及人员的高度重视。《教育科学改革法》(2002)中明确规定：教育科学研究院(The Institute of Education Sciences)“院长由美国总统参考国会意见亲自任命”。[15]《教育研究的发展、传播与促进法》(1994)则从科研人员数量和质量两方面明确了教育科研的人员保障。该法第931条第3款规定：教育科研机构“要保证有充足的科研人员”，且要组成“一支高素质的科研队伍”“以完成本机构的科研任务”。[16]《教育科学改革法》还特别对研究院院长及科研人员的资质条件、任期、责任等进行了具体规定。例如，研究院院长的职责包括：确保在进行研究、开发、评估与统计分析的过程中所使用的方法符合法律规定的原则与标准；促进本研究机构与美国联邦政府和教育部所属的其他科研机构之间的教育科研合作；建立必要的对本研究机构科研活动科学性与技术性的业内评价程序；确保本研究机构科研活动的客观性、中立性和非意识形态性，且不受政治派别、种族偏见、文化偏见、性别偏见或地域偏见的影响等，[17]以此规范教育科研机构领导人的职责，保证教育科研符合美国联邦政府意图及该机构的性质、宗旨与目标。       其次，在规定科研人员职责的同时，美国联邦政府还通过立法明确科研人员的各项权利，切实保障他们的科研条件与科研经费。美国多部联邦教育法对学前教育科研人员在确定科研项目、设计研究方案、实施研究方案、分析研究结果、提出相关政策建议等方面的权利，以及科研条件与经费保障等进行了不同程度的规定。如《教育科学改革法》(2002)规定教育科学研究院中的早期教育科研人员依照该法享有多方面的科研自主权，包括在早期教育领域从事基础性研究和应用研究，从事有助于研究成果推广和教育评估等方面的研究工作。”[18]《教育研究的发展、传播与促进法》(1994)中的规定也充分体现了对学前教育科研人员的尊重与重视。该法规定联邦政府分管国家儿童早期发展与教育研究院等几个国家研究院的教育部助理部长在规划、管理和监督、评价各项科研活动的过程中应通过召开定期的区域性会议(periodic regional forums)等方式，积极征求全国教育研究人员、教师、学校管理人员、等各方人士的建议。”[19]为了保障并促进国家儿童早期发展与教育研究院科研人员开展相关研究，教育部应从科研条件与经费等方面给予支持。该法第912条第13款规定：为支持该研究院科研人员完成该机构的科研任务，联邦政府1996年至1999年每个财政年度至少应提供1500万美元拨款。[20]第931条还规定：联邦政府应为研究人员提供相应的科研薪金与技术支持；为该领域学者、研究人员、决策人员、教育实践人员、图书馆专家，以及精通教育研究信息收集与传播的统计学家提供研究所需经费。[21]如此明确的联邦法律规定为稳定和充实美国的学前教育科研队伍，保证和不断提升其科研水平起到了重要的条件保障。       再次，联邦立法明确规定在学前教育科研人员中引入竞争机制。《教育研究的发展、传播与促进法》就对联邦拨款的申请程序、获得机制、拨款数额与使用细则等进行了规定。依该法规定：联邦拨给国家儿童早期发展与教育研究院及其科研人员的科研经费“通过竞争授予”，并接受独立的专家评审，“以评价申请研究者的经验和专长是否适合于从事相应的活动，以及他们是否能够投入足够的时间去完成研究任务”。[22]竞争机制的引入有效促进了美国学前教育科研的公平与效率，直接推动了美国学前教育科研成果在质与量上的产出。       五、规范和促进科研成果的推广与应用       科学研究的最终目的是要应用到教育实践中去，这也是学前教育科研成果的最好归宿及其价值的最大体现，因此，科研成果的质量保障与评估、推广与应用尤为重要，为之立法加以规范和促进是美国促进学前教育科研的又一经验。       《教育研究的发展、传播与促进法》在这方面是一个典型例证。该法第912条第4款专门对科研成果的“质量保证”作出了规定：“联邦教育部专门负责教育科研与促进的助理秘书长(Assistant Secretary for Educational Research and Improvement)应建立一套必要的程序，以确保所有科研成果报告与出版物都达到最高质量。”[23]该法还专门对“美国教育研究与促进办公室”在促进教育研究成果传播和运用方面的职责作出了规定，其第941条明确规定，该办公室“应将传播教育科研信息与科研方法以促进美国教育改革作为其基本目标之一”，“以此改进美国教育体制，促进所有美国学生达到国家教育标准，促进教育均衡发展，并基于教育研究的成果，促进和保障政策制定者、管理者、教师和家长等获得最适宜的信息及方法。”[24]美国教育研究成果推广系统中很重要的一个组成部分就是关于美国儿童早期教育与发展的科研成果的利用与推广。首先，该法明确规定，国家对联邦拨款资助下的国家儿童早期发展与教育研究院的科研成果具有所有权；其次，设立“支持改革与传播办公室”，并对该机构在传播、推广包括早期教育在内的各项教育成果中所应担负的职责与任务进行了规定；再次，对有前景、效果好的早期教育成果推广项目在全国更大范围内的推广、实践作出了相关规定；第四，规定建立旨在开发、传播早期教育科研成果并提供相关技术支持的区域教育实验室及其区域网络系统；第五，明确规定联邦政府鼓励并支持各州和地区在早期教育等领域科研成果的推广、应用过程中充分发挥教师的作用，鼓励包括幼儿教师在内的教职人员参与到教育科研成果的开发、利用和推广活动中来，并以此提升教师的科研能力与综合素质。[25]       可以说，《教育研究的发展、传播与促进法》从多个方面较为全面地对美国包括早期教育在内的科研成果的质量保障与评估、推广与应用等环节进行了法律规定，对提高美国学前教育科研质量与效率，规范成果推广与应用，扩大其科研成果的价值，促进美国学前教育研究的发展提供了重要的法律保障。       通过对美国学前教育科研立法的分析，我们不难看到我国在该方面与美国的差距。我国既缺乏像美国《教育科学改革法》和《教育研究的发展、传播与促进法》中对学前教育科研的专门性法律规定，也没有学前教育专门法对学前教育科研给予规定。而要想规范和促进我国学前教育科研的发展，提高学前教育质量，推动幼教事业的法制化、科学化进程，其中一个重要方面就是要对学前教育科研作出明确的法律规定。在这方面，美国教育立法经验对我们很有借鉴意义。同时，所有涉及我国学前教育科研立法的各方面工作，均需要进行充分的调查研究、科学论证与政策分析，特别是要充分研究和学习其他先进国家在该方面的经验与教训，展开比较研究，在此基础上对我国学前教育科研作出科学、合理、符合国情的法律规定。       参考文献：       [1]吴文侃，杨汉清．比较教育学(第二版)．北京：人民教育出版社，1999：332     [2]President  Bush’s  Reading  First  lnitiative：Insuring that Every Child Learns to Read by Third Grade．http://edworkforce.house.gov/issues/107th/education/nclb/factsheetreadingfirst.htm，2006年9月浏览     [3][7][12][13][16][19][20][21][22][23][24][25]美国国会．教育研究的发展、传播与促进法．http：//www.ed．gov，2007年2月浏览     [4]庞丽娟，胡娟，洪秀敏．论学前教育的价值．学前教育研究，2003，(1)     [5]冯晓霞，蔡迎旗，严冷．世界幼教事业发展趋势：国家财政支持幼儿教育．学前教育研究，2007，(5)     [6]虞永平．试论政府在幼儿教育发展中的作用．学前教育研究，2007，(1)     [8]美国国会．提前开始法．42U.S.C.§9831—§9852(美国法典第42卷第9831条至9852条)．http：//www4.law.comell.edu/uscode，2007年1月浏览     [9][14]美国国会．入学准备法．http://thomas.loc.gov，2007年1月浏览     [10]美国国会．早期学习机会法．20 U.S.C.§9401～§9409(美国法典第20卷第9401条至9409条)．http：//www4.1aw.cornell.edu/uscode，2007年1月浏览     [11]美国国会．不让一个儿童落后法．http：//www.ed.gov，2007年1月浏览     [15][17][18]美国国会．教育科学改革法．http：//www.ed.gov，2007年1月浏览

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