美国联邦学前教育立法探析

      美国是世界各国中法律制度较为完备的国家之一，其崇尚法治的精神也充分体现在了教育上。随着一系列有关儿童早期发展和学习能力的研究的发表，儿童早期的学习潜力以及早期教育经验的重要性受到人们的普遍关注。学前教育阶段被看成是保障儿童后期学业成就的关键时期，因此，美国政府对学前教育的重视通过一系列相关的立法得到了充分体现。       近三十年来，美国联邦政府正式颁布的直接针对学前教育的成文法案主要包括：1981年的《提前开始法》、1990年的《儿童早期教育与发展法案》等。此外，与学前教育相关的法律有：1990年的《儿童保育与发展基金法案》、1993年的《全美儿童保护法》、1994年的《2000年目标：美国教育法》和2002年的《不让一个儿童落后法》等。       本文将通过对《提前开始法》及其修订案、《2000年目标：美国教育法》和《不让一个儿童落后法》中与学前教育相关内容的介绍，探讨美国学前教育立法的一些基本特点，并分析其中存在的主要问题。   美国学前教育相关法律的介绍       《提前开始法》及其修订案       关于儿童早期学习能力的研究证明，在影响儿童早期学习能力的各种因素中，以家庭经济地位为基础的家庭背景成为决定因素之一。低收入家庭儿童的发展水平在许多方面落后于中产阶级家庭的儿童。鉴于此，1965年，美国开始实施“提前开始”计划，主要面向未达到义务教育入学年龄(主要是3～5岁)的低收入家庭儿童，向其提供免费的健康、教育、营养、社会和其他特定的服务以使这些儿童能充分发挥其潜能，提高其入学准备的水平。       “提前开始”计划实施后受到了人们的高度认可，一系列研究也证明该项目对于提高低收入家庭儿童的入学准备水平，缩小同中产阶级儿童的差距有较好的效果。为了更好地推动和规范该项目，1981年美国联邦政府颁布了《提前开始法》，对“提前开始”计划的拨款数量和款项的使用作出明确的规定，并对该计划的服务对象、服务内容、服务质量的评估、教师的聘用和培训等各方面提出了具体的要求。       此后，在1994年、1998年、2003年、2005年和2007年，美国政府分别对该法案进行了修订以及重新授权，各年修订的内容主要涉及：拓宽“提前开始”计划的服务对象，提高对教师专业素质的要求和教育质量标准，加强对“提前开始”的管理等。对“提前开始”计划的财政投入是《提前开始法》及其修订案的核心内容：1981年，《提前开始法》规定联邦政府对“提前开始”计划的拨款为10.7亿美元；1995～1998年，每个财政年平均拨款35亿美元以上；1999～2005年，每个财政年拨款数额逐年增至70亿美元；2007年的修订案提出，联邦政府计划在2008年到2010年将拨款数额从73.5亿美元增至80亿美元。       《2000 年目标：美国教育法》       1989年，美国50个州的州长研究制定了《2000年目标：美国教育法》，提出了6项全国教育目标。[1]克林顿总统上台后把6项全国教育目标增加到了8项，并提交了《2000年目标：美国教育法》草案，该草案于1994年3月正式成为法律，这是美国近十几年来最重要的一部学校教育改革法。8项教育目标中的第一项就与学前教育直接相关，“到2000年，所有儿童都要做好上学的准备”。该目标的具体内容包括以下几点：所有儿童都要接受高质量的、具有发展适应性的学前教育，帮助其做好上学的准备；每个家长都是儿童的第一位教师，需要每天都投入一定的时间来帮助儿童的学习；所有儿童必须获得生长所必需的营养、卫生保健和体育锻炼，以便他们进入小学时具有健全的头脑和强壮的体格。       《2000年目标：美国教育法》是美国政府把教育改革作为提高经济竞争力的关键，进一步加强联邦政府对教育干预的体现，而对教育质量的重视和全国统一的教育标准的建立对学前教育阶段的影响也是显而易见的。       《不让一个儿童落后法》       2001年美国现任总统乔治·沃克·布什上台以后，更加意识到教育，特别是早期教育、基础教育的重要性，于是掀起了进一步加强儿童的阅读、数学、科学水平，提高教育质量的又一次教育改革。2002年正式通过的《不让一个儿童落后法》正是这次改革的集中体现。这项改革确定了这样一个目标：“每个儿童都应该接受好的教育，也就是说不允许任何一个儿童在学业上掉队，每个儿童必须会学习。”[2]该法主要为了消除出身低收入家庭儿童与富裕家庭儿童之间的学业成绩差距。       《不让一个儿童落后法》涉及到学前教育方面的主要是“阅读优先项目”，该项目旨在帮助各州和学区在幼儿园提高儿童的早期读写能力，为今后的学业发展打好基础。“阅读优先项目”的主要内容是：创设一套综合性的、州政府范围内的阅读计划，以确保每一个儿童到三年级时都能够阅读；开展公平起点的家庭读写计划；通过儿童早期阅读项目来辅助“阅读优先项目”，在学前计划和“提前开始”计划中资助阅读学习。[3]       为了保证“阅读优先项目”的实施，《不让一个儿童落后法》规定2002年对该项目的拨款从2001年的3亿美元增至9亿美元。此外，2002年对“阅读优先项目”的拨款中专门用于“早期阅读项目”的款额为7500万美元，此后连续五年(2003～2007年)，联邦政府每年对这两个项目的拨款数额均与上述额度相当。在公平起点的家庭读写计划中，2002年授权拨款数额为2.6亿美元，在随后的五年内，每个财政年度均保证有如上数额的财政拨款用于此项目。       此外，为提高幼儿园和小学阅读、数学、科学等教师的素质，《不让一个儿童落后法》还为这方面的师资培训和聘任提供了充裕的资金，2002年用于这方面的资金为30亿美元，2003年用于该方面的预算更是高达40亿美元。[4]充足的财政投入，使得美国语言教育、数学教育和科学教育师资的培养和培训质量都有了显著的提高，进而有力地促进了美国数学、科学和语言教学质量的提高。   美国学前教育立法的主要特点       有据可依       有据可依是指美国学前教育立法是以学前教育相关研究作为基础。从一系列专门针对或者涉及到学前教育的立法可以看出，相关法律的出台首先是根源于一些社会问题，如苏联人造卫星上天引起美国人对教育的反思。接着，相应的研究者会针对这些社会问题进行深入探讨，了解这些问题背后的原因。如跨文化研究发现美国儿童在阅读、数学和科学领域都落后于其他国家的儿童。这些研究结果正是美国相关法律出台的直接推动力，《2000年目标：美国教育法》《不让一个儿童落后法》等都是基于这些研究发现，试图利用立法的形式解决这些社会问题。       因此，相关的研究为学前教育立法提供了依据。正是因为相关研究在学前教育立法中的重要意义，联邦政府通常又”会在法律中用拨款的形式鼓励研究者在一些政府希望了解的问题上进行深入的研究。如《2000年目标：美国教育法》中规定，联邦“通过拨款以支持国家儿童早期发展与教育研究院的研究与发展”，且联邦每年应以“不少于150万美元的资金支持其全方位的基础研究、应用研究和推广、开发活动”。由此可见，学前教育立法也是学前教育研究的保障。       可操作性强       法律真正得以实现的重要前提之一是法律的可操作性，“教育法律的可操作性，指教育法律文本中的条款规定具有明确：限定、具体要求和步骤安排”。[5]纵观美国的学前教育相关法律，另一个重要的特点就是可操作性强，主要体现在以下两个方面：       第一。具有较强的针对性。美国学前教育相关立法都是有针对性地进行重点立法，通常涉及的问题较小，但却详细地规定每一条的内容，操作性较强。如《提前开始法》及其修订案是专门针对低收入家庭儿童早期教育问题的法律，为了保证拨款能确实用于低收入家庭儿童，该法对资助的对象进行了详细的规定，如1994年的修订案中规定资助的儿童必须满足：家庭经济收入低于贫困线，或者家庭没有能力进行儿童的养育，是社会的潜在被资助者。正是因为有针对性且详尽地对涉及的问题进行了规定，“提前开始”计划的负责人开展项目的每一步都有法可依，从而使得联邦政府拨下来的资金能真正让低收入家庭儿童受益。       第二，规定清晰明确。这尤其体现在拨款的金额以及资金的使用方式上。“从本质上说，美国的教育立法完全就是一部拨款法。”[6]拨款的数量都是用明确的金额表示，如《提前开始法》及其修订案中都对未来几个财政年中对“提前开始”项目的拨款进行了明确的规定，并用了大量的篇幅来规定具体资助哪些内容，怎么分配这些资金，怎么申请到这些资金，怎么使用，怎么监督等。各州政府或者各种教育机构为了获得这些经费资助，进行教育改革和发展，就不得不接受立法中的这些规定，这样联邦政府的教育立法就能真正发挥效用。此外，对资金数额和使用方式的明确规定还可以尽可能地避免资金的管理不善和滥用的问题。   美国学前教育立法存在的问题       根据美国宪法的精神，参议院和众议院通过法案后需要请总统签署，这时候法律还仅仅是“授权案”，即“有权实施”，法律能不能真正得到实施，还需要根据授权进行拨款，首先是总统拟定拨款草案，再逐步移交至白宫、众议院、拨款委员会、参议院审查，最后才将预算拨款案送交总统签署。这就是从“授权案”到“拨款案”的过程。[7]       “授权案”与“拨款案”相分离是影响美国教育法治效力的主要问题之一，也是美国学前教育立法的主要问题所在。从“授权案”到“拨款案”，中间任何一个过程出现问题，就会影响到拨款项目或该项目的拨款额，使最初的拨款设想没有真正得以实现。虽然美国总统签署后的教育“授权案”一般都能得到经费的支持，但并不是每一个项目都得到了拨款，也不是每一个项目得到了足额的拨款。这样，项目是否能真正得到实施就必然会引起质疑。        这一问题最集中地体现在《不让一个儿童落后法》的实施上。虽然布什政府在此方面投入了大量的资金，但由于该法中提出的高标准(如规定全国所有学生的阅读、数学和科学的成绩在2014年前必须达到熟练水平，大约相当于A、B、C、D等级中的B级)以及严格的惩罚措施(未达标的学校要受到逐年降级的惩处，连续五年不达标，将被重组、关闭或者由州接管)，这使得各州为了满足这些要求，投入了更多的经费来提高学生的阅读、数学水平，许多州的投入都已经大大超过了拨款额。[8]因此，《不让一个儿童落后法》在各地受到了很大的争议，2005年4月20日，全美教育协会把美国教育部部长告上了法庭，这场诉讼案的焦点是关于“总统和国会是否提供了充足的教育资金”“如果你得不到联邦政府应该资助的资金，你就不必去实施这项教育法所规定的任何要求”。从各州的情况来看，拨款金额的不足严重影响了《不让一个儿童落后法》的落实。       可见，轰轰烈烈的教育立法，其效力究竟如何，与拨款金额的充足与否直接相关，要使立法的初衷得以实现，学前教育立法过程中就必须全面考虑各方利益因素，这样才能使具体执行法律的各方在充足资金的保障下各尽其责，全力推动学前教育事业的发展。       参考文献：       [1]陈厚云，方明．美国重视发展学前教育及其启示田．学前教育研究，2001(2)．     [2]高葵芬．试析美国教育改革计划《不让一个儿童落后法》[J]．成都教育学院学报，2004(6)．        [3]李敏谊．“绝不让任何一个孩子掉队”布什新政府教育改革蓝图m．比较教育研究，2001(4)．     [4]刘小蕊，庞丽娟，沙莉．美国联邦学前教育投入的特点及其对我国的启示U)．学前教育研究，2007(3)．     [5)[6][7]姚云．美国教育法治的制度与精神[M]．教育科学出版社，2007：125,137,154-155．     [8]余强．美国不让一个儿童落后法的实施近况和问题[J]．世界教育信息，2004(11)．

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