“二战”后日本私立学前教育机构发展的经验及启示

      [摘要]当今日本学前教育处于世界领先水平，这在很大程度上要归因于“二战”后日本私立学前教育机构的迅猛发展。“二战”后，日本政府利用经费资助和法规政策导向两个杠杆，对私立学前教育机构的发展进行调控。私立学前教育机构也不断调整发展策略，拓宽发展空间。借鉴日本的经验，我们可以建立健全法律法规体系，加强扶持监管力度，以农村民办学前教育机构的发展为重心，以促进我国民办学前教育机构的良性发展。     [关键词]“二战”后；日本；私立学前教育机构；经验；启示       21世纪初，有调查显示日本小学生中接受过正规学前教育的儿童比率仅次于法国，居世界第二；日本3～6岁学前儿童入园(所)率接近100％。[1]当今日本的学前教育有如此高的发展水平，在很大程度上要归因于“二战”后日本私立学前教育机构的迅猛发展。       根据财政来源的不同，日本的学前教育机构分为国立、公立和私立三种不同性质。国立和公立学前教育机构由国家或地方当局设立，并接受国家或地方当局的财政拨款。私立学前教育机构则由私人创办，大多自负盈亏。而按照行政管理体系的不同，日本的学前教育机构分为幼儿园和保育所两种。保育所是社会福利机构，依据《儿童福利法》招收0～6岁儿童。幼儿园是正规学校教育机构，依据《学校教育法》招收3～6岁儿童。在日本，国立、公立、私立幼儿园和保育所并存。根据统计，截至2003年5月，日本私立幼儿园共8389所，在园儿童139.3万名，在园教师82674名，分别占全国幼儿园总数、在园儿童总数、在园教师总数的59.2％、79.1％、76.0％。[2]私立幼儿园数已超过国立和公立幼儿园的总和。由于日本的保育所属于社会福利机构，所以公立保育所数超过私立保育所数，不过私立保育所仍占很大的比率。据统计，1999年4月日本的公立保育所有12879所，占所有保育所数的57.8％；私立保育所有9396所，占所有保育所数的42.2％。[3]研究“二战”后日本私立学前教育机构快速发展的经验，对促进我国民办学前教育的发展有一定借鉴意义。       一、“二战”后日本私立学前教育机构的发展经验       1．政府立法保障       现今日本的私立学前教育机构与国立、公立学前教育机构同属国民教育机构，它们的机构组成、教育内容以及教学人员资历都有相应的法令和规章制度保障。因此，私立学前教育机构具有公共性，与国立、公立学前教育机构一样担负着为全国学前儿童提供教育服务的任务。       日本早在1899年就针对私立学校制定了《私立学校令》，1903年又制定了《公私立专门学校规则》。“二战”后，日本学前教育机构开始走上体系化发展道路，发展迅速。1949年《私立学校法》《私立学校法实行令》《私立学校法施行规则》出台。1956年《私立学校职员共济组合法》，1970年《日本私学振兴财团法》，1975年《日本私立学校振兴援助法》《私立学校振兴资助法施行令》等又相继颁布。这些法令对私立学校的性质、注册手续、行 政管理、财务管理、劳务管理、学生管理等作了详细的规定，为私立学前教育机构的健康发展提供了保障。作为国民教育机构的一种，在这种健全的法律保障之下，私立学前教育机构在日本迅速发展。       2．政府经费支持       日本私立学前教育机构与公立学前教育机构的主要区别是经费来源不同。根据统计，在日本公立幼儿园中，家长负担8％的儿童保教费用，其余92％的费用由国家或地方当局负担；而在私立幼儿园中，家长要负担67％的儿童保教费用；即使是在具有福利性质的私立保育所，家长也要负担35％的儿童保教费用。[4]经费来源的差别，不仅增加了私立学前教育机构儿童家长的负担，而且还拉大了私立与公立学前教育机构之间的差距。因此，改善私立学前教育机构的办学条件，提高办学质量，振兴学前教育，成为“二战”后日本各界人士的一致要求。他们纷纷主张政府应该从经费上支持私立学前教育机构的发展。       20世纪70年代初期，为了实现第二次幼儿园教育振兴计划，日本政府投资10亿日元，加上政府的其他拨款，成立了隶属于日本文部省的私学振兴财团，为私立学前教育机构提供财政补助。1975年日本又制定了《日本私立学校振兴援助法》，明确指出：“鉴于私立学校在学校教育中发挥的重要作用，特对国家和地方公共团体为私立学校提供的援助措施予以规定，以谋求私立学校办学条件的维持与提高，减轻私立学校在籍学生(包括小学、初中、高中和大学学生)或幼儿学业上的经济负担，完善私立学校的管理，促进私立学校的健全发展。”[5]调查显示，1978年国家和地方当局为私立幼儿园提供的补助经费比1960年增加了18倍。[6]日本政府还根据家长的不同经济情况，部分减免儿童入读私立园所的入园费和保育费。1991年，日本又制定了“二战”后第三次幼儿园教育振兴计划，规定国家划拨专款，为新建或改建幼儿园设施提供经费。同时，日本政府还针对低收入家庭的经济现状，规定了幼儿园学杂费减免标准。       除了以拨款方式扶持私立学前教育机构的发展外，日本政府还利用免税、减税措施为私立学前教育机构提供间接经费支持。到1991年日本政府开始实施第三次幼儿园教育振兴计划时，日本70％以上的私立学前教育机构已经开始接受政府的财政资助，同时也因此受到政府的管理和制约，成为“半官半民”的机构。[7]       20世纪90年代后期，受亚洲金融危机的影响，日本经济发展疲软，但是在国家财政形势十分严峻的情况下，1997年日本政府为私立学前教育机构提供的财政资助与1996年相比还有所增加。进入21世纪，日本政府依据《日本私立学校振兴援助法》，继续增加对私立学前教育机构的资助，并努力寻求多种资助渠道，进一步促进私立学前教育的发展。       3．私立学前教育机构彰显特色       日本私立学前教育机构强调特色服务。比如20世纪70年代后期，日本学前教育面临的最大问题是生育率降低带来的托幼机构生源日减的问题。许多幼儿园生源不足，经费短缺。在这种情况下，日本私立幼儿园采用多种方法来改变现状，谋求发展。特色办园便是办法之一。许多私立幼儿园开始招收不足3岁的儿童入园，纷纷开设“2岁儿童教室”，帮助家长解决0～3岁婴幼儿入园问题。同时私立幼儿园还打破传统，延长儿童在园时间，甚至为儿童提供24小时保育服务。这些做法方便了民众，吸引了大批儿童入园，在一定程度上拓宽了私立幼儿园的发展空间。       日本私立幼儿园大多规模较小，因此因陋就简、多样化办学成为“二战”后日本私立学前教育机构发展的又一特色。比如，日本政府特别重视农村学前教育的发展，私立的简易幼儿园和季节性保育所可以为农村儿童提供保育服务，受到了政府的大力扶持。为了鼓励家长将儿童送到这类幼儿园或保育所，促进儿童发展，日本政府为偏远地区的农村儿童提供交通费、膳食费等经费补贴，间接促进了私立学前教育机构的发展。       综上所述，“二战”后日本政府利用经费资助和法规政策导向两个杠杆，对私立学前教育机构的发展进行调控；私立学前教育机构为了较好地适应社会发展，自身也在不断调整发展策略，拓宽生存空间。在这种情况下，“二战”后日本私立学前教育机构迅速发展，促进了日本学前教育整体水平的提高，为日本儿童的健康发展创造了条件。       二、对我国民办学前教育发展的启示       在我国，民办学前教育机构是指除政府和国有企事业单位以外具有法人资格的企事业单位、社会团体及其他组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，依照规定设立的幼儿园和其他学前教育机构。[8]农村基层组织自筹资金创办的幼儿园也属于民办幼儿园性质。目前，我国民办幼儿园数不断增加，从1996年的24466所增加到2001年的44526所，增长了82.0％。民办幼儿园在园儿童数占全国在园儿童总数的比率也在不断增加。民办幼儿园在园儿童数从1996年的1303902名上升到2001年的3419310名，增长了162.2％，占全国在园儿童总数的16.6％(朱家雄，张婕，2004)。2005年，全国共有民办幼儿园68835所，在园儿童6681000名，[9]分别占全国幼儿园总数、在园儿童总数的55.3％、30.7％。[10]民办幼儿园已成为我国学前教育机构的重要组成部分。民办幼儿园的大力发展，对提高儿童入园率，促进我国学前教育事业的发展具有积极作用。但是，有些民办幼儿园的创办者为了尽快收回成本，通常会减少投资，结果导致幼儿园硬件设施不达标，师资缺乏，甚至会出现无证营业等问题。尤其在广大农村地区，民办学前教育机构发展不规范问题尤为严重。因此，面对民办幼儿园蓬勃发展的势头，努力探索出一条适合我国民办幼儿园健康发展的道路，这成为当务之急。       与日本相比，我国的民办学前教育还处于较低的发展水平。吸取“二战”后日本私立学前教育机构迅速发展的经验，有助于推动我国民办学前教育的发展。       1．建立健全法律法规体系       民办学前教育机构的健康发展需要教育立法的保障。改革开放以来，我国政府一直采取积极鼓励、大力支持的方针，扶持民办幼儿园的发展。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”。1997年国务院发布了《社会力量办学条例》，提出“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的十六字教育发展方针。2002年颁布的《民办教育促进法》，特别是2004年4月1日起实行的《民办教育促进法实施条例》，既阐明了我国政府对待民办教育机构的政策，同时明确了民办教育是整个教育体系中不可或缺的重要组成部分，促进了民办学前教育机构的发展。       然而，不容忽视的是，对民办学前教育机构来说，上述法令、法规的针对性还不是很强，对民办学前教育机构的创办、监管还没有明确具体的法律规定。因此，相关法律法规还有待进一步完善。只有有法可依、有章可循，民办学前教育机构才有可能获得良性发展。       2．加强扶持监管力度       由于管理不到位，许多民办学前教育机构的硬件设施不达标，师资缺乏，教育质量令人担忧。要解决这个问题，政府要加大对民办学前教育机构的经费补助力度，保障民办学前教育机构的硬件设施、师资水平。20世纪70年代后期日本政府加强对私立学前教育机构的扶持力度，经费补助、税费减免相结合的措施值得我们借鉴。另一方面，政府应健全和完善对民办学前教育机构的监督机制，比如规定民办学前教育机构的设置标准，严格审批程序，加强对民办学前教育机构的质量评估等，以此规范民办学前教育市场，促进民办学前教育机构的健康发展。       3．促进农村民办学前教育机构的发展       农村民办学前教育机构规模较小、设备简陋、师资水平较低等问题，已经成为制约我国民办学前教育发展的大问题。然而，这些农村民办学前教育机构又能在一定程度上满足农村学前教育的需要。因此，在当前国家还没有足够力量来发展农村学前教育的情况下，充分调动农村各种力量来发展学前教育是十分必要的。针对农村民办学前教育机构师资水平较低的现状，当务之急是加强师资培训力度。各地可以充分利用城市中较为优质的学前教育资源，为农村幼儿园教师提供培训服务，不断提高农村幼儿园现有师资的理论和实践水平，从而促进农村民办学前教育机构的发展。       参考文献：       [1]张虹，韩康倩，杨利民．兼收并蓄，力求本土化：日本学前教育研究会会长宍户健夫教授访谈录[J]．幼儿教育，2001，238(10)：7．     [2]文部科学省．文部统计要览[R]．东京：文部科学省,2003．     [3]厚生省．厚生白书：平成12年版[M]．东京：东京株式会社，2000：436～437．     [4][6]李永连．日本学前教育[M]．北京：人民教育出版社，1991：251，256．     [5]北京教科院民办教育研究中心．国外私立学校产权与权益问题研究[EB/OL)．[2008-01-23)．http：//www.h-edu.com．     [7]吴文侃，杨汉清．比较教育学[M]．2版．北京：人民教育出版社，1999：370．     [8]王雯．我国民办幼儿教育的性质和特点[J]．教育与经济，2002,(3)：31．     [9]金平一，王德林，宋德民，等．民办教育[EB/OL]．[2008-01-23]．http：//www.moe.gov.cn．     [10]教育部．2005年全国教育事业发展统计公报[EB/OL]．[2008-01-23]．http：//www.edu.cn．

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