从政府治理工具的视角分析我国幼儿园转制的正当性与合理性

来源: 浙江学前教育网　　有0人参与

[摘要]　我国的幼儿园转制改革选择市场作为学前教育的供给者虽然出于多种原因，但是从政府工具的适用条件、工具转变的合法性以及工具可达到的目的三个方面来看，这场选择以市场工具为主的转制并不适合我国当前学前教育的发展。转制只是政府工具使用的改变，而不是政府责任的改变；市场只是政府工具箱中的一种，而非惟一，多种工具的选择与优化更符合我国学前教育的现实。
　　关键词　政府工具，幼儿园转制；合理性；合法性
　　
　　为了优化学前教育资源，2002年江苏宿迁将全市337家幼儿园全部改制为民营，2006年深圳市政府将22家市属公办幼儿园转企，随后还将对区属的公办园进行转企改制，2008年4月昆明市政府也出台改制政策，计划“到2010年，全市民办学前教育在园(班)人数所占比重达到90％以上”。尽管许多国家的学前教育多由私人和政府共同提供，幼儿园从公办转为民办似乎无可厚非，甚至有统计数据表明学前教育中市场(民间)的力量越来越强大，但是自然而然成长起来的民办与通过政府这种强制性改革而成的民办却存在着天壤之别。对作为政策强制性推行的转制改革，其初衷、过程与结果的合理性都值得审视。尤其是从政府转变其治理工具的角度审视我国幼儿园转制的正当性与合理性时，强制性转制改革可能并不像改革者所预想的那样简单。
　　
　　一、政府治理工具的含义与分类
　　
　　从公共物品的性质出发，政府在公共物品提供中所承担的角色不同，从而决定采用的治理工具也存在差异。政府治理工具是20世纪80、90年代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦点，政府工具理论研究的是什么工具可供政府选择、政府应该选择什么工具、如何使工具更适用等问题。在这样的研究视角中，政府工具指的是政府为解决某一社会问题或达成一定的目标而采取的手段。比较公认的分类是加拿大学者霍莱特和拉梅什(MHowlett and M Ramesh)在《公共政策研究》(1995)一书中根据政府工具的强制性程度进行的划分。他们将政府工具分为自愿性工具(非强制性工具)、强制性工具和混合性工具三种。与其他分类方法相比，他们的分类框架更具解释力，也更为合理。
　　第一种是强制性工具。这类工具借助政府的强制力，强迫群体及个人采取或不采取某种行为，体现出政府合法地使用暴力的一面。这类工具主要包括政府制定的法律、政策以及政府直接提供的公共物品(如国有企业或公立学校等)；第二种是自愿性工具(非强制性)。这类工具没有或很少有政府的参与，主要依靠由个体所组成的市场或自愿结合而成的组织自由发挥作用，例如依靠市场、家庭和社区来提供公共物品，第三种是混合性工具。这类工具允许一定程度上政府的介入，但最终的决策权留给私人部门，主要体现为政府提供信息、提供补贴、政府利用税收进行调控、使用者付费等。
　　总的来说，每种工具都有其优缺点，尤其是在不同的使用情景下发挥的作用会有所不同。就学前教育的供给来说，世界各国的政府呈现出不同的做法——有的是直接生产，例如法国的学前教育。法国几乎所有3到6岁的幼儿都在幼儿学校接受免费教育：有的只是提供服务，如美国的学前教育。美国5岁以下幼儿多由家庭照看。在公共物品的供给中。政府提供并不等于政府生产，即“政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定，但不意味必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务”。政府可以充当安排者的角色，此时政府可以采用的工具是多种多样的。同样，在学前教育的发展中政府的角色不可缺少，政府可以采取多种工具，例如财政支持、制定规划、质量监督等支持学前教育的发展。
　　
　　二、我国幼儿园转制的特点——政府治理工具从强制性到自愿性转变
　　
　　从世界各国学前教育发展的实际情况看，不同国家的政府所使用的工具有相同的一面，也有不同的一面，相同的是都采用了强制性工具，例如通过法律和管制对幼儿园的成立、运行、安全等方面进行监管。不同的方面则是不同的国家所使用的工具有一定的倾向性。例如法国政府更多地使用强制性工具，主要体现为政府直接提供和强制接受教育；英美等国政府则主要采用自愿性工具，表现为私立幼儿园承担着学前教育的满足责任，家长为此自掏腰包。当然，很少有国家只采用一种工具，更为现实的是采用多种工具，并且，当前这些国家的政策趋势是越来越强调政府以直接提供、补贴等方式支持学前教育的发展。
　　就我国学前教育的发展而言，政府所采用的工具也是多样的，例如强制性工具的使用，政府颁布了关于学前教育发展的政策和规范办学的法律，还有就是政府直接提供公办幼儿园，自愿性工具的使用表现在私立幼儿园的大力发展。而混合性工具的使用则比较少。当前一些地方所进行的公办幼儿园转制改革实质就是把幼儿园推向市场，所以可以把这场改革统称为以市场为核心的改革，据此，可以说这些地方政府在学前教育的发展中采用的工具从强制性转变为自愿性。从政府工具的视角来分析，转制中值得思考的几个问题是：
　　
　　(一)哪种工具更适用我国学前教育的现实——转制的条件思考
　　工具必须与任务相匹配，没有哪种工具能够适应所有环境。因为每种政府治理工具都带有一定的特点，这就决定了不同工具的适用条件存在差异。在条件适宜的情况下使用，工具就可以发挥出特定的功能，否则将会带来负面的影响。“英国学者胡德指出，理解政府工具与环境之间的关系非常重要，公共行政应该研究的是在什么样的情境下特定工具的表现优劣。”
　　从我国学前教育发展的总体情况看取得的成绩是显著的，例如制定法律和政府加强管理，但存在的问题也不少，尤其是对未来发展具有制约性的问题，例如总量严重不足、管理混乱、资源严重不均衡、教师队伍不稳等。这就是我国幼儿园转制的背景性条件，正是这些条件决定着政府治理工具的选择和使用。幼儿园从公办转为民办标志着政府从使用强制性工具转为使用自愿性(市场)工具，那么自愿性工具的特点适用于我国学前教育发展的背景性条件吗?让我们来看自愿性(市场)工具的特点及其适用条件。自愿性工具的特点是没有或很少政府的参与，由民间力量或市场自主运作，其中的市场工具在提供私人物品和有效配置资源上具有优势。显然，市场工具需要政府的介入很少，市场工具更适合于纯私人物品和可收费物品的提供。尽管学前教育的提供在许多国家都出现私人与政府共同承担的局面，但是就我国学前教育发展的现实而言，无论是增加教育经费的投入，还是提高师资水平，都属于带有强烈公共性的“大事”，也就是说更需要政府运用强制性工具——直接提供财政支持、制定教育法规和政策以及给民办幼儿园一定的资金补贴等工具促进其发展。在教育投入比较充足，或是入学人数比较理想等数量问题解决之后再适当地引入市场工具来刺激效率的提高，才是可以考虑的。因而，就目前的条件而言，市场工具很难显示出资源配置的效率。相反却很有可能让市场工具的缺陷显现出来，如教育不公平、教育乱收费。这一点在我国学前教育领域已不再是杞人忧天的事，其直接原因莫不与所谓的幼儿园转制直接相关。
　　
　　(二)转变工具还是转变责任——转制的合法性思考
　　合法性是一个政治学概念，指的是民众对国家权力认可的程度，正如哈贝马斯所说的：“政治秩序总要求人们把它当作正确的、正义的存在物加以认可，而合法性意味着它有充分的理由这样去做。这种合法性需要保持必要的群众的忠诚”。也就是说，民众对合法的政府管理才有义务和意愿服从。国家权力取得合法化的过程其实就是得到民众认可的过程，同样，政府的具体管理行为，如制定法律和政策、改变管理工具等也都必须经历具体的合法性审查，才能得到民众的认可来获得合法性。只有具备了合法性的管理才能要求民众去遵守和执行，也才容易得到遵守和执行。因而，“凡进入政治体系的各种要求都是同合法的人身强制关联的，无论是动员战争，还是为建造娱乐设施征用地产，都是如此。一个政治体系的政策同样是与合法的强制相关联的，而不论这种关联相距多么遥远”。
　　一般来讲，合法性包括形式上的合法和实质上的合法。形式上的合法指政府政策的出台经过了多少民众的同意?又经过什么样的法律程序?是否与我国已有的相关法律法规相违背?这种意义上的合法性强调的是政府管理或政府政策合乎法律的程序。就幼儿园转制而言，我们需要知道的是转制改革政策的出台是否经历了这样的合法性过程。就与我国已有的法律法规是否相违背这一点来看。幼儿园转制的合法性似乎并不具备，因为早在2003年，国务院办公厅转发教育部等十部委《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(国办发[2003]13号)中明确规定：举办幼儿园的地方政府，“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园”。这也就是在强调政府的投入责任和监管责任不能因改制而随意改变。
　　实质上的合法是指政府具体管理行为在价值取向上的正当性，例如转制是不是把公共利益放在首位?是否有利于学前教育的发展，是否有利于大多数人教育利益的实现，是否体现出对弱势群体的特殊关怀?这种意义上的合法性强调的是政府管理或政府政策出发点是否合乎民意，是否为大多数人带来利益或增加利益，是否让民众从内心认为是正当的。在当前一些幼儿园的转制改革中，政府不只是转变经营方式，而是改变了幼儿园的投入方式，即政府不再投入，而让家庭和民间力量进行投入，甚至强制性地减少公立幼儿园所占的比例。这就意味着政府放弃了投入和支持的责任，转制后幼儿教育的责任几乎全归家庭和社会承担。正是这一点引起了社会的广泛议论和担心，也引起了人们的不满，不仅是幼儿教师、幼儿家长不满，尤其是那些贫困家庭不满。“幼儿园年生均经费仅有200余元，这些有限的钱又有70％用于极少数的示范幼儿园，甚至用于超标准豪华装修，农村及城镇普通幼儿园长期享受不到政府的幼儿教育经费资助”。这种放弃政府责任的转制最终可能违背公共利益，政府工具说到底只是手段和方法，工具的改变并不意味着责任的改变，政府放弃应当承担的责任正是转制所遇到的深层的合法性危机。
　　
　　(三)转变工具能否达到目的——特制的合理性思考
　　美国学者西蒙从目的——手段二分法出发，指出合理性(理性)就是在搁置目的或把目的当作应然不予讨论的前提下，如何选择合适的手段达到这一目的。直接地说就是，利用市场工具能否达到扩大优质学前教育资源的比重和幼教财政投资的公平化的目的。这正是改革者所推崇和强调的转制理由和目的。
　　首先，从教育资源的性质来看，无论是学前教育资源还是高等教育资源都是规模化资源，也就是我们常说的具备公共物品的特性，具有难以分割的特点和强烈的正外部效益。根据公共经济学的研究，具有规模效益和正外部效益的公共物品一般通过政府直接提供、政府委托或是经济资助的方式来提供。单纯依靠市场这类自愿性工具来提供则难以达到规模扩大的目的，因为市场的典型特征是自由、分散，市场只能在非常有限的范围内提供，过多地依靠市场工具可能造成学前教育资源在需求和供给两方面的不足，这对个人和社会来讲都将是严重的损失。
　　其次，优质教育资源内含效率和公平两要素。由于教育资源的规模化特点决定优质的教育资源不仅仅是个体式的，还是集体式的，不仅包括量上的增加，还包括增加的量如何公平地分配，这就是优质教育资源的特点。很显然，市场这类工具更能达到效率，而难以兼顾公平，“市场经济不会自动产生社会公正，完全遵循市场逻辑，指望市场来进行公正、公平化的调节，那是对市场那只‘看不见的手’的有意忽视。诸多的改制经验已经告诉我们，市场在促进公平、公正上经常是失灵的。”而公平历来是政府的责任所在，政府可以通过强制性和混合性工具的共同使用达到这一目的。幼儿园改制却希望更多地依靠市场来追求优质的教育资源，那么优质教育资源所包含的公平又该如何达到呢?这是改革者必须思考的问题。
　　
　　三、促进幼儿园改革中政府工具合理选择的建议
　　
　　(一)工具选择要有个底线——政府责任不能放弃
　　在我国一些地方幼儿园进行转制改革之前，我国学前教育发展的现实是幼儿教育投入严重不足、公办幼儿园不能满足民众的需求。在这样的现实中，政府改革应该立足于一方面加大财政投入，另一方面积极采取措施，更好地吸收社会资金来把学前教育的蛋糕做大，而不是简单或单纯地依靠市场来聚集和配置学前教育资源。例如苏州市政府对幼儿园承担的责任一方面是通过财政直接拨款的方式支持当地学前教育事业发展，另一方面对幼儿家庭进行间接补贴，同时还对幼儿教育举办机构给予免收租金、保证教师待遇等支持。政府在选择工具时。不能改变或是放弃对学前教育的投入和监管等责任，这是保护教育公共利益的基本要求，也是选择治理工具的底线。
　　
　　(二)工具选择的切实策略——多样化组合的工具箱
　　说到底，政府改变所使用的工具只是改变自己承担责任的方式，就幼儿园转制来说，政府从原来使用强制性提供这类工具转变为使用市场自由提供这一工具，体现出政府对市场工具的选择和使用，与此同时，政府还要合理利用其他工具承担责任，例如利用强制性工具审查幼儿园举办机构的资质或规定举办的最低标准(这相当于管制)，利用混合性工具给学前儿童家庭一定的补贴或给幼儿教育举办机构一定的补助，提供相应的学前教育机构办学质量信息等。工具转变的合理性边界是政府如何借助更多样化和恰当的工具增加学前教育的供给以及提高质量，而不是简单地使用市场这一惟一的工具。在幼儿园转制的改革中我们不能只看到政府退出和市场进入，而看不到政府利用多种工具来强化政府的责任。在其他一些国家的学前教育发展中，市场只是为政府更好地承担责任选择的一种工具而已，即“学前教育市场运营并不象有些人认为的那样，国家的目的是为了节省财政开支，而是为了从根本上激发学前教育事业发展的活力，提高学前教育质量，更好地满足社会的多元化需求。”