关于示范性幼儿园的政策与制度分析

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　【摘要】建设示范性幼儿园是我国幼儿教育中的一项重要制度。当前示范园的评价认定存在静态化、政绩化、形式化等问题。示范园虽然在推进我国幼儿教育发展方面产生了重要作用,但也带来了一些负面影响,如导致幼儿教育发展城乡两极分化更严重,一定程度上制约了多元化多形式办园,影响了办园主体的自主性等。要在现行体制下充分发挥示范园的积极作用,应对示范园建设本身包括示范园评价的实施加以调整改进,同时应进一步推进幼儿教育体制改革。
　　【关键词】示范性幼儿园;幼教政策与制度;体制改革
　　示范性幼儿园(示范园)的提法最早出现在新中国成立之初的20世纪50年代。20世纪80年代后期以来,国家逐步明确了示范园的责任主体、地位及其作用,各地也基于实践纷纷出台了相应的评价标准。2003年国家相关政策提出了“示范性幼儿园建设”的要求,表明示范园在整个幼教事业发展中发挥了越来越重要的作用。
　　《中华人民共和国教育制度》指出:“示范性幼儿园是指在全面贯彻教育方针、探索教育规律、总结推广经验等方面发挥示范带头作用,并担负辅导一般幼儿园任务的幼儿园”。
　　2003年教育部等10部门发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确指出,“示范幼儿园是在贯彻幼儿教育法规,传播科学教育理念,开展教育科学研究,培训师资和指导家庭、社区早期教育等方面发挥示范作用的幼儿园”。
　　示范园一般由省、市、县教育行政部门依据国家有关规定,结合本地实情制定标准,组织专家进行认定。由于各省、市、县教育部门制定的标准和评定主体有所不同,示范园评定级别也有差异。目前我国示范园一般分为省级示范幼儿园、市地级示范幼儿园和县区级示范幼儿园三类。
　　本文拟对我国示范园的相关政策加以梳理,分析其存在的依据、体制性因素,以及其在整个幼儿教育中的作用,为现有体制下如何发挥示范园的积极作用提供思路。
　　一、示范园的由来与发展
　　(一)示范园的相关政策梳理
　　1.倡导职能部门办园发挥示范作用
　　示范园的提法始于上世纪50年代。1956年,我国教育部、卫生部、内务部发布的《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》指出,随着国家经济建设和文化建设的日益发展,今后将有更多妇女参加生产劳动和社会工作,为了帮助母亲们解决照顾和教育孩子的问题,必须增加托儿所和幼儿园。〔4〕《通知》要求教育部门和卫生部门办的托儿所和幼儿园起好示范作用。这是有关“示范幼儿园”的最初提法,它明确了政府职能部门办园的责任。
　　“文革”结束后,为了尽快恢复被破坏了的社会秩序,促进各项事业的发展,国家提出了“整顿、恢复、发展、巩固”的教育发展八字方针。1979年,国务院召开会议并发布了《全国托幼工作会议纪要》,要求“卫生部、教育部要办好示范性托儿所、幼儿园”。“坚持‘两条腿走路’的方针……积极地恢复和发展卫生部门、教育部门办的示范性托儿所、幼儿园。”〔5〕幼儿教育在改革开放的社会大环境下受到较高重视,获得了积极发展的条件。
　　1989年,国家教委在《关于实施〈幼儿园管理条例〉和〈幼儿园工作规程(试行)〉的意见》中要求“各地应依据这两个行政法规,根据实际需要,制订幼儿园教育督导、评估制度……办好示范性幼儿园和农村中心幼儿园”。〔6〕
　　2.示范园是幼教事业发展中一项重要的制度性安排
　　20世纪90年代后期以来,国家加强了对幼儿教育的规范化管理,示范园建设的相关制度逐步建立,示范园的地位得到了强化。
　　1997年出台的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》指出:“到2000年,所有幼儿园(班)都要达到县以上教育行政部门规定的办园标准。省级示范性幼儿园应达到本省幼儿园总数的2%……需要强调的是,地方政府仍有责任办好教育部门举办的幼儿园,使其逐步成为当地的骨干和示范。”该《意见》明确了教育行政部门的相关监控责任,并首次对示范园提出了比例上的要求。
　　2003年发布的《关于幼儿教育改革与发展指导意见》第一条第一款即提出,今后5年(2003~2007年)幼儿教育改革的总目标是“形成以公办幼儿园为骨干和示范,以社会力量兴办幼儿园为主体,公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。根据城乡的不同特点,逐步建立以社区为基础,以示范性幼儿园为中心,灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络。为0~6岁儿童和家长提供早期保育和教育服务”。该文件还强调“地方各级人民政府要合理布局,有计划地推动示范性幼儿园建设,要在城乡各类社会力量举办的幼儿园中扶持一批办学方向端正、管理严格、教育质量好并具有良好社会信誉的幼儿园作为示范性幼儿园”。进入21世纪,示范园在幼儿教育事业总体发展格局中的地位和作用得到进一步明确。示范园的产生也不只限于政府职能部门举办的幼儿园,城乡各类社会力量举办的幼儿园也都可以进入示范园行列。
　　此外,各地教育行政部门根据《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要(试行)》等文件精神,结合本地实情研究制定了相应的“示范性幼儿园标准”,如《北京市示范幼儿园标准》《上海市示范幼儿园标准》等,对示范性幼儿园的发展及评估作出了相应规定。
　　从以上有关政策可以看出,随着时间的推移,示范园的制度建设逐步完善:从政府职能部门办园要发挥示范作用,到示范园成为一种官方认定的质量标准;从示范园这一概念的提出,到示范园占幼儿园总数比率的规定,政府在示范园建设中的推动作用不断加强。
　　(二)示范园产生的国情背景及其实质
　　示范园的产生及发展是多种因素共同作用的结果,因此,对我国示范园产生发展的背景及其存在的依据从体制方面作进一步的分析很有必要。
　　我国示范园的产生发展与整个教育事业发展以及特定历史条件下的国情密切相关。
　　新中国建国之初,百废待兴,学前教育体系的建构也是当务之急。在这样的背景下,国家确立了幼儿教育为工农大众服务、幼儿园首先在有条件的城市设立、动员社会各方面力量发展幼儿教育的方针,同时明确了幼儿园以全日制和正规化为努力方向。在这一政策精神指导下,各厂矿企事业单位以部门福利的方式举办了大量幼儿园,要求“谁的孩子谁管”,以解决职工子女托管与教育问题。随后,城市街道及乡村集体也办起了幼儿园。限于国家财力,政府只举办少数公办园,以“发挥示范和引导作用”。
　　改革开放以来,教育政治化倾向逐步得到纠正,国家确立了以经济建设为中心的发展方针。十余年经济的发展和城市化进程使得公办园的数量有所增加。作为拥有充足教育资源、良好师资队伍和较多教研培训机会等优势的公办园,其教育质量得到公认,较好地发挥了示范作用,推动了幼儿教育事业的发展。与此同时,中小学重点学校①的提法也出现。相对于重点中小学,国家在示范园的建设上主要强调制度与规范的建立,如明确示范园的责任主体、评价标准以及示范园在幼儿教育总体发展格局中的地位和作用等。
　　20世纪90年代以来,国家虽然明确提出多渠道多形式发展幼儿教育事业的方针,但是受长期以来计划经济体制带来的思维定势和意识形态的影响,人们对公办园的认识还是存在一定问题的。一方面,国人在观念上对包括政府办园和企事业单位办园①在内的公办园认同度比较高,而对各类民办园存在某些偏见,如认为民办园大多以赢利为目的,质量不高。另一方面,政府在一系列相关政策的制定上,更多地依据公办园设定基准,包括对办园规模的规定以及教育质量的认定等。此外,教育经费的分配也一直延续计划经济时代的做法,给予公办园重点支持。进入21世纪,国家之所以提出加强示范园建设的要求,初衷是为了大面积提高幼儿园办学质量,通过认定标准和树立样本,规范和引导幼儿园的发展。然而,整齐划一的办学思路,以及政策和资金的一边倒无疑对多元化多形式办园产生了困扰。
　　放眼国外,虽然也有示范性质的学校或类似的提法,比如英国有加入“示范学校计划”的学校,〔7〕美国有“杜威学校”,日本有很好的私立幼儿园〔8〕等,但它们与我国的示范园在性质上有本质差别。我国的示范园主要是公办园,是由政府统一制定准入标准并由教育行政部门组织评定的,带有行政主导的特点,是集权制政治体制下发展幼儿教育的一种政策制度。国外示范园的“示范”则是教育质量上的标准,更重视教育理念、园所文化,鼓励园所建立适合自身发展的模式。国外示范园大多以保教质量和社会影响力取胜,它们通常由独立的专业机构作出评定。
　　通过以上分析我们认为,示范园是我国集权制政治体制下运用行政力量树立“示范”的产物,是国家对幼教事业进行政策引导的具体表现。
　　二、对示范园示范作用的发挥以及相关问题的探讨
　　由于我国的示范园主要是由政府举办的幼儿园,因此大多有较强的国家财力支持,在准入标准上更强调硬件设施以及园所规模等。由于国家的强力推行,示范园在促进整个幼儿教育发展方面发挥了相当大的作用。然而,现有示范园政策产生的负面效应也不容忽视。
　　(一)关于公办园的示范、辐射作用
　　作为政府直接举办的幼儿园,因为一贯受到重视,所以在教育改革中也往往被看成是窗口。有调查显示,与其他类型幼儿园相比,公办园的确拥有较多的教育资源和经费,诸如教学设备较好,教师学历层次较高,教师年龄结构较合理,教师接受继续教育的机会也较多,等等。〔9〕总体而言,公办园办学质量有一定保障。然而,在实践中,由于种种原因,它们向其他幼儿园发挥示范辐射作用的意识事实上是比较弱的。
　　首先,目前公办园在经费使用上大多过于重视硬件设施的改善,而不太重视软实力的进一步提高。正因为如此,较充裕的教育资源并未产生应有的效果。同时,公办园的过于注重以硬件取胜,在社会上也造成了一些不良影响。其次,公办园与周边其他幼教机构的联系不够紧密,对其提供帮助也不够,发挥示范辐射作用的意识较为淡薄。再次,公办园往往抱有“皇帝女儿不愁嫁”的心态,服务意识不如其他类型幼儿园强烈。如涉及自身发展问题,公办园大多强调要政府解决场地、师资等客观困难,很少会从教育、服务和管理等方面分析思考问题。
　　(二)关于示范园的评估认定
　　示范园究竟该如何产生,该以怎样的标准来评价,该由谁来评定,这几个问题关系到示范园的认定能否让人信服。目前,我国示范园是由各级教育行政部门组织专家进行评定的。示范园这一称号是教育系统内部对幼儿园办园质量的一种认定。
　　以北京市2005年的示范园评价标准为例。该评价标准是在上世纪80年代末级类评定②基础上修订而成的,主要从办园条件、行政管理、保教工作、家园合作、示范性的发挥等方面进行评定。现在来看该评价标准客观上存在如下几个问题。
　　1.评价性质——评价静态化,着眼于鉴定结果而非促进发展
　　示范园办园质量的评价属于鉴定性评价,这是面向结果的评价,它注重评价对象过去的工作成绩,而不是着眼于评价对象的未来发展。幼儿园申报“示范幼儿园”,往往需要按照标准突击准备,包括筹资金装修、抄写文字档案等。在北京市幼儿园教师当中曾流行“验收时期脱层皮”的说法。然而示范园称号一旦被认定,幼儿园就可以按“优质优价”原则提高收费标准了。事实上,这种注重结果的评价客观上并不必然产生督促幼儿园进一步提高日常保教工作质量的作用。
　　2.评价主体——教育系统的自我评价,加重了教育的政绩化倾向
　　长期以来,我国对幼儿园办园质量的评价基本上是自上而下的过程,什么时候评、评什么、怎样评,都由上级主管部门决定后再通知评价对象。示范园的评价也不例外,它以教育行政部门为主体组织专家评定。客观上讲,这是一种教育系统内部对办园质量的自我认定。本来,家长及社区公众是幼儿园的服务对象,理应有权利对幼儿园办园质量发表意见,但目前的评价制度中,家长和社区的参与程度非常低,〔10〕由独立的第三方实施的社会评价更不存在。这种评价方式导致幼儿园不是以促进儿童发展、满足家长和社会需求为要务,而是以迎合上级旨意为目的,参评的功利性很强,教育的政绩化倾向也很明显。
　　3.评价重点——过分重视硬件达标,导致示范园发展产生重形式倾向
　　示范园对于硬件条件,比如场地设施、园所规模等有着种种硬性规定(如北京市对准入示范园的办园规模要求是6个班以上),这样无疑会将某些有质量和有特色的小型幼儿园拒之示范园门外。又如评价标准中对于行政管理、保教工作等方面的评定大多是倡导、口号式的话语,标准不够具体,有流于形式之嫌。
　　评价标准反映了评价主体的价值追求——注重硬件设施,强调规模,强调管理上的规范化、标准化,而并不重视因地制宜办教育和以质量取胜等方面的要求。
　　(三)示范园制度产生的负面影响
　　我国示范园建设的初衷是建立榜样,带动整个幼教事业的发展。幼儿园级类评比验收及此后的示范园制度的实行,客观地讲,对幼儿教育发展是有很大促进作用的。它至少体现为促使各级政府和主办者加大资金投入,促使幼儿园向规范化、正规化发展,教育质量也确实有所提升。然而,示范园制度带来的负面影响也值得关注。
　　1.示范园建设导致幼儿教育城乡两级分化现象更为严重
　　历史上我国长期处于计划经济体制、城乡二元经济结构之下,教育发展不平衡是一个基本现实。我国幼儿教育首先是在城市发展起来的,近十年幼教发展城市本位和正规化取向基本形成。示范园建设主要是对城市公办园质量的认定,无论从教育资源的分配上还是从工作重点上看都属于“锦上添花”,客观上造成强者更强而弱者更弱的结果,使原本就存在的城乡差距被进一步拉大,教育的两级分化现象更加严重。
　　一方面,政府对公办园、示范园各项资源的投入大大高于其他园所;①另一方面,不同社会阶层的家长在教育资源的选择机会上存在很大差异。一项研究发现,在示范园就读的幼儿的家长在收入、受教育程度、对幼儿园的整体要求等方面都普遍高于就读于其他级别幼儿园幼儿的家长。这表明现实中已然出现了马太效应②,即社会阶层越高的家长选择优质幼儿园的机会越多,当然也享有更多的教育资源。从这个意义上讲,示范园建设在一定程度上加剧了教育的不公平问题。这与世界教育民主化的趋向恰好形成了巨大反差。
　　2.示范园建设对标准化的追求与多元化多形式办园理念的冲突加剧
　　由于示范园的评价标准对于硬件设施的要求比较高,而幼儿园一旦被评为示范园就有了更好的发展前景,因此幼儿园在申请“示范园”的时候大多追求大规模、高硬件标准,这在客观上助长了一些幼儿园不顾实际需要、贪大求全甚至不计成本的不良倾向。各地出现一些豪华幼儿园就是明证。
　　与此同时,严格按照“标准”建设的“示范园”,因为标准趋同而使很多示范园千篇一律,缺乏自己的办园特色,整齐划一的示范园发展背离了多元化、多形式办园的方针。
　　3.政府职能的强化与办学主体自主探索积极性弱化的矛盾加剧
　　我国示范园建设是以行政力量自上而下推动的,在政府职能得到强化的同时,相应弱化了各办学主体的自主性。
　　示范园有统一的评价标准,示范园之间的学习具有很强的模仿性。过强的行政导向并不利于园所利用自身的优势和特点建立适合自己的发展模式。对统一的硬件标准、班级规模以及玩教具配备等的强调,也不利于办学者以软件或质量作为工作重点。园所如果根据各地实际需要和条件探索适合自己的管理模式、课程模式等,往往难以通过示范园的评定和审核,这无疑会束缚办学者自主探索的积极性。三、关于在现行体制下发挥示范园积极作用的几点思考
　　在相当长的一段时间内,示范园依然是我国幼儿教育发展的一项重要制度。建设和评价示范园是眼下一些地方教育部门的重点工作之一。如何在现有体制下发挥好示范园的示范作用而避免其可能带来的负面效应,笔者认为,可以考虑从以下两方面入手加以改进。
　　(一)改进示范园建设和评价工作
　　1.改进评价内容和标准,着重鼓励幼儿园通过改善软环境发挥自身优势
　　改变在硬件设施上作统一规定的评价标准,鼓励幼儿园更多地通过改善软环境进一步发挥自身优势。实际上,由于幼儿园所在地经济社会发展环境不同,家长需求、幼儿发展水平有别,各地的示范园不可能完全一致。各园的课程内容理论上讲也应有所不同。再者,各园的经费情况、教师情况各不相同,硬环境和软环境各不一样。以单一的过于细化的标准要求非示范园向示范园学习某些也许不具可比性的东西是不现实的。示范园评价应尊重差异,把每所幼儿园都看成是一个有独特生命力的个体,示范园为非示范园提供从自身实际出发形成园所特色的经验,比为示范园划定统一的标准更有价值。
　　2.明确示范园的示范职责
　　示范园的建设不是为了显示示范园优越的条件和地位,而是为了突出示范园的示范作用,为了给其他各类幼儿园提供切实的示范和帮助。政府在推动示范园包括公办园建设时应该特别强调这一点。比如,对外开放园所教育环境,定期组织教学观摩活动,组织片区教师开展教研或培训活动,等等,以切实起到带动其他幼儿园发展的作用。
　　3.促进示范园评价独立化
　　为了保证示范园评价的客观、公正,很有必要将评价工作委托给专业部门如研究机构或高校等进行独立评价,加大社区和家长的参与度,弱化行政干预。同时,在示范园建设上取消以政绩为导向的数量化要求等。
　　(二)深化幼儿教育体制改革
　　示范园不是一个孤立的社会现象,它带来的一些负面效应反映了集权制政治体制的某些弊端。解决示范园发展过程中的种种问题,迫切需要深化幼儿教育体制改革,转变事业发展观。例如,需要在教育财政投入与分配上加大计划经济向市场经济转型的力度;实现行政工作对象与目标的转移——从关注少数到面向全体,从着眼于强者更强到注重扶持弱者;在政府与园所关系方面,下放办学自主权,增强服务职能,等等。（作者：张燕唐荣）手工材料