浙江省学前教育发展对策思考

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【摘要】基于对浙江省学前教育事业发展现状的调查和分析，以及对国家学前教育政策走向和国际学前教育发展趋势的把握，要进一步促进浙江省的学前教育事业发展，需要进一步统一思想，深刻认识学前教育的重要性及其公益属性；强化政府责任意识，明确职责，坚持把发展普惠性学前教育放在政府工作的重要位置；进一步理顺管理体制，努力完善办园体制，不断增加有效的学前教育资源；建立适应公共服务需求的学前教育投入机制，加大财政投入，改善投向结构；建立统一、灵活的教师管理制度，切实保障并不断改善幼儿园教师待遇；大力发展农村学前教育，促进城乡学前教育的均衡与公平；创新管理机制，引导民办园健康发展并积极提供普惠性学前教育服务：建立学前教育质量监测与评估体系，确保“有质量’’以及质量的稳步提升。
　　【关键词】学前教育质量；公共服务；体制机制创新；公益性；普惠性
　　自2007年党的十七大提出要“重视学前教育”以来，各级政府对学前教育的重视程度空前提高。2010年，党中央国务院颁发了《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，国务院发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)，进一步为我国学前教育事业的发展指明了方向，提出了具体的指导意见。当前，各级政府正在紧锣密鼓地制定与实施学前教育三年行动计划。可以说，学前教育迎来了前所未有的发展机遇。
　　近年来，浙江省的学前教育事业得到了飞速发展。2010年，全省幼儿园总数为9863所，在园幼儿为183万。绝大部分县(区、市)3～5岁户籍儿童入园率在90％以上，部分市辖区已达99％以上，全省平均户籍儿童入园率为95％。这说明浙江省学前三年教育已高度普及。然而，由于浙江省内各地经济社会发展不均衡，幼儿园教育质量总体不高，大多数地区和大多数幼儿园教育环境质量处于一般及以下水平，幼儿园教师队伍素质也不容乐观，民办幼儿园已成为浙江省学前教育质量提升的瓶颈。
　　基于对浙江学前教育发展现状及问题的调查及分析，以及对国家学前教育政策走向和国际学前教育发展趋势的把握，笔者结合浙江省的具体省情，提出以下进一步促进学前教育事业健康发展的政策建议。
　　一、进一步统一思想，深刻认识学前教育的重要性及其公益属性
　　学前教育的发展受众多因素的制约，如历史传统、地理条件、人口状况、地区经济社会发展水平、投入、师资、管理等，但从根本上说，是受认识制约的，包括公众的认识和政府的认识。政府对学前教育性质、作用、地位、发展方向等的认识和作为水平，在很大程度上决定了学前教育事业发展的水平。在实际调查中我们发现，区域学前教育发展的水平并不直接反映该地区的经济发展水平，而在很大程度上取决于地方政府的认识与政策力度。因此，在当前的背景下，各级政府应进一步统一思想，深刻认识学前教育的重要性及其公益属性。
　　学前教育的公益性首先是由其社会功能决定的。大量基础性研究、长期追踪性研究一再证明，学前教育具有正外部性。开展良好的学前教育，受益者不仅是儿童及其家庭，更是国家和社会。公平优质的学前教育对于整个国民教育体系的协调发展和经济社会的可持续发展，对于提高人口素质、开发未来人力资源，对于预防和减少犯罪、缩小贫富差距、维护社会公平等，均具有不可估量的重大价值。正因如此，从20世纪后半期开始，尤其是近二三十年来，许多国家包括发展中国家纷纷把学前教育放到优先发展的重要战略地位，强调政府职责，加大财政投入，以为全社会提供公平优质的学前教育服务。2010年9月27-30目，在莫斯科召开的首届联合国教科文组织世界学前教育大会以“构筑国家财富”为会议主题，充分表明了国际社会对学前教育公益性和社会价值的一致认识。
　　保障所有适龄儿童公平地享有接受学前教育的权利，这是学前教育公益性的根本要求。2010年11月21日，国务院发布的《若干意见》明确指出，“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”。
　　基于此，我们建议，通过政府文件、新闻媒体等多种渠道，广泛宣传正确的学前教育观念，尤其是学前教育具有重要社会价值和公益属性的观念。各级政府应进一步统一思想，为学前教育的健康发展铺平道路。
　　二、强化政府责任意识，明确职责，坚持把发展普惠性学前教育放在政府工作的重要位置
　　学前教育的公益属性及其特殊性，决定了不可能或不能主要依靠市场竞争来实现学前教育资源的优化配置并保障社会公众公平地享受学前教育服务。普惠性的学前教育是社会主义公共服务体系的重要组成部分，政府必然是学前教育公共服务的主要提供者、资源配置的主导者以及学前教育公平的保障者。因此，强化各级政府的责任意识并明确职责是学前教育事业健康、可持续发展的关键。
　　根据《教育规划纲要》和《若干意见》的精神，我们认为，政府的主要职责包括以下四个方面。一是规划，这是政府履行学前教育发展职责的基础性环节。政府要把学前教育纳入整个经济和社会发展规划，通过制度设计确保其科学发展：要从整个国家社会发展和教育发展的战略高度，在厘清政府与市场边界的基础上，准确界定各级政府的基本职责，科学确定目标任务和主要措施，建立和完善相关体制、机制，制定具体实施的路线图与时间表，解决好体系构建、网点布局、资源提供及可持续发展等方面的重大问题。《教育规划纲要》和目前各地正在制定实施的“学前教育三年行动计划”是政府履行规划职责的典型表现。二是投入，加大财政投入以支持学前教育发展，承担普惠性学前教育的主要成本，这是政府发展学前教育最重要的职责。我国《教育法》和《教育规划纲要》都明确规定了包括学前教育在内的非义务教育实行“以政府投入为主”的基本投入体制。学前教育是重要的国民教育事业和社会公益事业，政府必须承担起主要的投入职责。三是监管，科学而有效的监管是学前教育健康发展的重要保障。政府相关部门需要建立科学完善的制度与有效的机制，对各类学前教育机构的办学资质、办学行为、安全卫生保健、师资队伍、保育教育质量等，进行定期审查与动态监管。四是保公平，这是政府履行学前教育发展职责的底线。以公益和普惠为方向，构建覆盖城乡、质量均衡的学前教育公共服务体系，保障不同适龄儿童公平地享有接受“基本而有质量”的学前教育的权利，这是政府保障学前教育公平的主要体现。
　　《若干意见》指出，“地方政府是发展学前教育的责任主体”，“各级政府要充分认识发展学前教育
的重要性和紧迫性，将大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的突破口，作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好”。我们建议，省级政府要切实建立督促检查、考核奖惩和问责机制，确保各地发展学前教育事业的规划与举措落到实处，取得实效。
　　三、进一步理顺管理体制，努力完善办园体制。不断增加有效的学前教育资源
　　《若干意见》指出，“必须坚持改革创新，着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍”。目前，不够明确的管理体制和不够完善的办园体制是制约学前教育发展的重要体制性因素。
　　1987年，国务院召开的全国学前教育工作会议，确定了学前教育实行“地方负责、分级管理”的管理体制。这一管理体制虽确定了“学前教育管理地方化”的原则，却并未明确责任主体在哪一级地方政府。这样，发展学前教育的责任长期被无限度地下放到了最基层的乡镇(街道)和村(社区)，而这两级基层组织实际上又无力承担相关职责，从而导致了我国城市和农村长期不同程度地存在着“公办园无人办”“民办园无人管”“无证办园到处蔓延”的现象。基于此，我们建议，省级政府要进一步明确发展学前教育的责任主体，实行“国务院领导，省市两级政府统筹协调，以县为主。县乡(镇)共管”的学前教育管理体制。县级政府对本区域学前教育事业发展负主要责任，即负责制定学前教育发展规划，统筹城乡学前教育发展，加大财政投入，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，保障教师工资待遇，加强对各类学前教育机构的监管。乡镇政府在县级政府的统筹安排下，履行有关管理职责，支持办好乡镇中心幼儿园和村办园；有条件的乡镇(街道)可以承担更多的责任。同时，省市两级政府加强统筹协调，重点扶持农村地区、欠发达地区发展学前教育，促进城乡均衡和区域均衡，保障弱势群体接受学前教育。这一管理体制既明确了学前教育投入与管理的责任主体，也明确了各级政府的相应责任，同时又有利于发挥基层政府和组织的积极性。目前，浙江省部分地区学前教育发展较好，主要经验是县(区、市)政府承担了发展学前教育的主要责任。
　　目前，浙江省的学前教育呈以民办园为主体的多元化办园格局。这一办园格局的优点是有利于满足公众多层次、多样化的学前教育服务需求，在短期内也减轻了政府的财政负担；弊端是办园主体鱼龙混杂，规范管理难度很大，发展后劲不足，学前教育质量和公平都难以保障。从长远来看，这种办园格局不利于经济社会的可持续发展，也不利于国家竞争力的提升与社会的和谐稳定。在学前教育发展的新形势下，浙江省如不下大决心调整这种办园格局，未来学前教育的水平与质量势必会受到严重影响。大力发展公办幼儿园，不断提高公办园的比率和覆盖面，努力完善办园体制，促进公办园民办园协调发展，是浙江省的当务之急。当然，要想在短时间内实现从以民办园为主体到以公办园为主体的办园格局是不可能的，也是没有必要的。我们的建议是，一方面要充分发挥优质民办园的优势，创新管理机制；另一方面要坚持扶优汰劣，扶持与监管两手抓，通过加大财政投入分担民办园的办园成本，努力把大部分中低端民办园改建成广大群众乐于接受的普惠性幼儿园，同时也不回避逐步淘汰一部分办园质量低劣的幼儿园，这是促进浙江省学前教育更好发展的最为现实而有效的途径。
　　具体而言，首先要新建、改扩建一批公办幼儿园，把公办园办成“广覆盖、保基本”、面向大众、优先招收弱势群体适龄儿童的幼儿园，让公办园承担起应该承担的职能。其次要大力发展农村学前教育，充分利用农村中小学布局调整的富余资源和其他富余公共资源举办幼儿园，大力改善农村办园条件、提升师资水平，逐步实现城乡学前教育均衡发展。第三要落实城镇小区配套建设幼儿园的各项政策，把它办成公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。第四，在城乡结合部地区，可以流入地县(区、市)政府为主，所在乡镇(街道)积极分担责任，充分利用现有资源，改造或新建一批安全卫生、合格适用的经济型园所，并对现有师资和看护人员进行必要的培训，妥善解决好流动儿童接受学前教育的问题。第五要通过公共财政支持，提高部门办、集体办幼儿园面向大众提供学前教育公共服务的能力。同时，政府要扶持、引导和支持质量合格的中低端民办幼儿园提供普惠性学前教育服务。只有多管齐下，不断增加学前教育的有效供给，才能逐步构建起以普惠性幼儿园为主体的学前教育公共服务体系。
　　四、建立适应公共服务需求的学前教育投入机制。加大财政投入。改善投向结构
　　学前教育是我国国民教育体系的重要组成部分，但与中小学教育相比，长期以来，它从政府和社会获得的资源最少，经济基础最为薄弱。有限的财政性学前教育经费投向结构也不合理，因此加大财政投入力度，承担普惠性学前教育的主要成本，这是政府承担发展学前教育主导责任的根本体现。公共财政对普惠性学前教育要“阳光普照”，惠及每一个受教育幼儿及其家庭。
　　加大财政投入力度，要努力做到“五个有”。一是“预算有科目”，各级政府将学前教育经费列入各级财政教育经费预算；二是“投入有比率”，各地要确定合理的学前教育经费投入比率并逐步提高。基于浙江省的具体省情和学前教育先进县区的经验，我们建议各县(区、市)财政性学前教育经费占教育总经费的比率三年内至少应达到5％以上，不举办高中的市辖区至少应达到8％以上：三是“增量有倾斜”，即新增财政性教育经费要向学前教育倾斜，可以划出部分教育费附加和土地出让金用于发展学前教育；四是“拨款有标准”，各地应尽快研究制定公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的生均经费标准和生均财政拨款标准并保障投入到位，逐步提高财政投入在普惠性学前教育成本中的承担比率；五是“资助有制度”，即建立覆盖各弱势适龄儿童群体的学前教育资助制度，保障学前教育公平。同时，还应建立相关制度，激励和吸引社会资金举办规范的幼儿园或者捐资助园，建立家长合理分担学前教育成本机制，多渠道增加学前教育投入。
　　要建立更加公平合理的投向结构。要变一元化投入为多元化投入，确保学前教育投入的公平与有效。长期以来，我国财政性经费只投向极少数公办园。这种高度集中、过于单一的投向结构，导致了学前教育事业发展中的两极分化和不公平现象。为体现学前教育的公益性与普惠性，努力构建起“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务体系，其中财政性学前教育经费应该用于：(1)保障公办幼儿园的生均公用经费与生均教育经费。(2)大力扶持和资助集体办园、国有企事业单位办园、部门办园等具有公办性质的幼儿园。(3)向普惠性民办幼儿园购买服务。(4)建立学前教育资助制度，以资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育，发展残疾儿童学前康复教育。(5)设立学前教育专项经费，重点扶持农村地区、欠发达
地区、边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育。总之，学前教育财政投入应多一些“雪中送炭”，少一些“锦上添花”；杜绝用财政投入建设只为少数人服务的高标准幼儿园，不再让财政投入成为制造学前教育不公平的幕后推手。
　　五、建立统一、灵活的教师管理制度，切实保障并不断改善幼儿园教师待遇
　　没有合格的教师，就谈不上有质量的教育：没有优秀的教师，就没有优质的教育。浙江省目前合格教师严重不足，优秀教师更是极其匮乏。这一现象的产生固然有培养培训方面的原因，但归根结底是由于长期以来幼儿园教师待遇和社会地位低，职业吸引力不强。合格教师从哪里来?优秀教师如何培养?这是摆在浙江省面前既紧迫而又长期的任务。要突破这一瓶颈，必须依靠机制创新。我们建议，以县为单位，建立统一而又灵活的教师管理制度。凡是持有合格教师资格证的幼儿园教师，应由县级教育行政部门和人保部门纳入幼儿园教师管理信息职能系统，统一注册管理，统一招聘和配置，统一职称评聘，统一工资待遇和补贴政策；相关部门要对幼儿园的政策执行情况进行动态监管。
　　首先，各地可根据本地学前教育事业发展的需要，以吸引和留住骨干教师、优秀人才为原则，确定本地区幼儿园教师队伍中事业编制的合理比率，核定公办幼儿园教师编制，并可向部门办园、集体办园和普惠性民办幼儿园配备一定量的编制。其次，要尽快制定非在编教师的待遇保障政策，推进同一体制内不同身份教师的同工同酬，逐步缩小不同体制教师间的收入差距，逐步实现同级别教师在同一区域的同工同酬，待遇不受所在幼儿园性质影响。为鼓励幼儿园教师长期从教、安心从教，各地可制定并实施梯度工资补贴计划和奖励措施，并向欠发达、农村、边远地区倾斜。只有切实保障并不断提高待遇，不断提升职业吸引力，幼儿园教师才能够真正体验到职业尊严感和幸福感，“堂堂正正做老师，心情舒畅干工作”。
　　为增加合格教师来源，浙江省应进一步加大培养力度，建设一批幼儿园教师教育基地。可制定优惠政策，鼓励优秀初中毕业生报考五年一贯制大专学历的学前教育专业；加大学前教育专业本科生培养力度，扩大招生规模；实施面向农村、欠发达地区的免费幼儿师范教育、定向培养政策。为培育优秀教师，可加大学前教育专业硕士和教育硕士的招生培养规模；加大培训力度，充分发挥省级培训中心的作用，提升培训规格；建设一批幼儿园教师专业发展学校，花大力气培育一批优秀幼儿园教师；实施“幼儿教育家培育工程”等等。
　　六、大力发展农村学前教育。促进城乡学前教育的均衡与公平
　　目前，浙江省学前教育事业发展的重点在农村，难点也在农村。城乡发展不均衡已经成为学前教育发展中最大的不公平。在新的发展形势下，浙江省应以城乡一体化、基本公共服务均等化为基本原则，科学统筹规划经费投入、园舍建设、师资和编制配置等，以促进城乡学前教育的均衡发展。省市两级政府应加大统筹力度，重点扶持欠发达地区发展学前教育。实施乡镇中心幼儿园建设工程，应充分考虑农村人口的分布与发展趋势，积极利用农村中小学校布局调整的富余资源举办幼儿园。每个乡镇必须办好一所公办中心幼儿园，或者是办好一所能够较好地承担示范和辐射职能、由财政承担主要办园成本的普惠性民办幼儿园；大村独立办园，小村联合办园，不断完善以公办乡镇中心园为依托的农村学前教育管理指导网络，实现学前教育服务的全覆盖。各地还应制定相关政策，激励合格教师、优秀教师到农村从事学前教育工作。将来条件成熟，可考虑逐步建立起城乡学前教育管理人员、幼儿园教师交流制度，以促进农村学前教育管理水平与保教质量的提升。学前教育形式可因地制宜、灵活多样，确保边远地区散居儿童能够接受一定程度的基本而有质量的学前教育。还应关注留守儿童入园问题，建立家庭贫困、残疾、少数民族适龄儿童入园资助制度，让弱势群体的幼儿公平享有学前教育机会。
　　七、创新管理机制，引导民办园健康发展并积极提供普惠性学前教育服务
　　浙江省在办园格局上以民办园为主体，民办园的健康发展对于本省学前教育事业的健康发展意义重大。因此，有必要通过创新管理机制，重新定位民办园的发展方向。我们建议，扶持与监管并重，妥善解决民办园中普遍存在的招生乱、入园贵、事故多、质量差等问题，把大量中低端民办园改建成办园规范、质量合格、面向大众、收费不高的普惠性民办幼儿园。
　　首先，可引入营利性与非营利性教育机构分类管理制度。在允许少量高端民办园继续存在与合法办学的同时，加大对符合布局规划、具备一定条件的中低端民办园的财政扶持力度。引导其发展成为普惠性民办幼儿园。制定普惠性民办园生均公用经费和生均教育经费标准，可以通过政府购买服务的方式(比如发放“幼儿教育券”等形式)合理分担普惠性民办园办园成本。
　　其次，要加强对民办幼儿园办园行为的全面监管，确保普惠性民办幼儿园的“公益性”和“普惠性”。一是要严格准入标准和审批程序，把好人口关，保证未来新办民办幼儿园全部达标。浙江省目前面临的一个紧迫任务是分类处理不合格园与无证办园。对于具备基本办园条件的幼儿园，当地政府应该及时通知整改、限期达标；对于不具备基本办园条件以及整改后仍不达标的幼儿园，则应坚决依法取缔，并妥善安置好相关幼儿。在合格学前教育资源覆盖全面、布局合理的前提下，各地可为公办园和普惠性民办幼儿园划定学区，逐步实现适龄儿童就近入园。二是完善和落实民办幼儿园年检制度，对幼儿园的办学行为实行全面动态监管。重点落实教师资质和工资、待遇方面的监管，依据相关法律法规做好财务和收费监管，杜绝超标营利、超高收费和乱收费，确保普惠性幼儿园的财政投入效益和社会效益。高度重视幼儿园安全监管，建立健全各项安全管理制度和安全责任制度，各相关职能部门分工建立全覆盖的幼儿园安全防护体系，幼儿园要切实把安全工作落实到每一个岗位和每一个环节，所在街道、社区和村民委员会要协助幼儿园做好安全防护工作。
　　八、建立学前教育质量监测与评估体系，确保“有质量”以及质量的稳步提升
　　发展学前教育，最终目的是为适龄儿童提供有质量的学前教育，促进幼儿身心健康发展。学前教育政策措施的有效性，最终要依靠学前教育质量来检验。《若干意见》也明确提出“建立幼儿园保教质量评估监管体系”。基于此，我们建议，浙江省可依托相关高校和专业性研究机构，设立浙江省学前教育质量监测评估中心，在各地设立学前教育质量监测评估分中心或质量监测站，逐步建立起覆盖全省的学前教育质量监测与评估体系。通过对省内所有学前教育机构的动态监管、质量评估与业务指导，确保各类托幼机构达到基本质量标准，并实现质量的稳步提升。省级学前教育质量监测与评估中心应按照科学发展观的要求，坚持依法监测、科学评价、服务决策、重在发展的原则，对浙江省学前教育质量、幼儿发展水平及其影响因素进行全面、系统、动态、深入的监测，对省内各类学前教育机构的质量进行评估和认证。在现阶段，学前教育质量监测和评估的重点内容是：各类托幼机构的基本办学条件，各类工作人员(尤其是园长、教师、保育员、保健医生等)的素质、待遇、流动、培训状况，托幼机构教育环境质量尤其是课程与活动质量，幼儿发展水平(身体、情绪情感、社会性、认知)，等等。在科学监测与评估的基础上，形成区域性学前教育质量监测报告和决策咨询报告，准确地向各级政府、教育行政部门以及其他相关部门报告学前教育质量的现状，为教育决策提供依据，并为各类学前教育机构提供质量改进和管理等相关咨询服务。同时，学前教育质量监测和评估结果还要引导学前教育机构、教师、家长和全社会树立正确的学前教育质量观，为幼儿的身心健康发展提供更加良好的环境。手工材料