深化办园体制改革建立有效管理机制

  近几年，青岛市学前教育工作按照市委、市政府对发展我市学前教育提出的“保证数量、提高质量”的要求和全面普及学前三年教育的工作目标，不断深化改革，加大工作力度，坚持以改革求发展，以发展求质量，使学前教育逐步摆脱计划经济体制下的管理模式，全市学前教育呈现良好发展局面。目前青岛市市区学前三年入园幼儿31000余名，入园率高达98％以上；省、市示范幼儿园40处，一类幼儿园68处，占市区幼儿园总数的50％；平度市和市南区被国家教委命名为全国幼儿教育先进县（区）。

下面谈谈我市学前教育管理改革方面的一些做法和体会。

一、确定清晰的学前教育发展目标，建立专门管理机构

市委、市政府在确立青岛市教育发展目标时，把发展学前教育列入我市教育现代化八大工程之一，提出素质教育要从幼儿抓起，要高标准、高质量普及学前三年教育；要建立适应社会主义市场经济规律的学前教育体制，合理调整办园布局，改革办园体制，完善管理机制，以促进学前教育事业的健康发展。

市、区（市）、乡镇建立以分管市、区（市）长、乡镇长为组长的托幼工作领导小组，托幼工作办公室作为常设机构设在市、区（市）教委，定为处级或科级行政管理部门。市托幼办7位工作人员行政教研合署办公，抓全市学前教育事业发展的大政方针、幼儿园管理和教育研究；区（市）托幼办配专职干部2至4人，负责辖区内各级各类幼儿园管理与教育教研；街道办事处协助区托幼办管理好社区内街办幼儿园和个体、居委会办的托儿所。

二、立足改革，建立适应社会主义市场经济体制的多种办园模式

1．确立以承办制为主导模式的改革基本思路。

本着改革要有利于教育事业的发展，有利于减轻办园单位社会负担，有利于激发幼儿园内部活力的原则，在坚持多元化办园体制的基础上，我们确立了以承办制为主导的办园模式。首先抓住企业办园体制改革这个牛鼻子，认真总结完善我市部分企业在深化内部改革中，对幼儿园实行承包的经验，提出对企业办幼儿园实行承办制的基本思路，其主要内容是：明确职责，自主办学。明确职责就是，办学单位和幼儿园各自明确在办学过程中应负的责任和义务，解决过去同吃大锅饭、办好办坏都不管的弊端，办学单位要为幼儿园提供基本的办园条件（场地、房屋、设施）以及对大型设施和设备的更新维修，保证政职工“三个不变”，即正式职工的身份不变、政策性调整工资不变、享受医疗保险的待遇不变；帮助幼儿园消化富余人员以及保证幼儿园享有充分的办学自主权。自主办园，即要求幼儿园按照幼儿教育自身的规律和特点，把提高办园质量和办园效益放在首位，做到强化职能、自收自支、以园养园、自我发展。

在理清思路的基础上，市教委会同有关部门注意发现典型、培育典型，先后总结推广了效益较好的青岛港务局幼儿园、效益一般的青岛第六棉纺织厂幼儿园以及严重亏损的一木集团公司幼儿园实行承办制的经验。

与此同时，我们将企业承办制办园模式向机关、事业、教育等单位推广，并在实践中不断丰富完善承办制的内涵。例如，市南区、四方区教育部门针对教育办园相对集中的特点，采取资源共享、优势互补、分灶吃饭的办法，大胆地进行了承办制的改革。他们把委屈的幼儿园（市南区6处，123位幼儿教师，收幼儿960余名；四方区4处，90位幼儿教师，收幼儿860余名）收的托幼苗按75％和50％的比例上缴区教体委，作为幼儿园建设、维修教学设备、图书配备及年终奖励等专项资金，每年各幼儿园提出申请由托幼办、计财科、基建科审核，区教体委下发（委属幼儿园建设经费使用计划），逐步改善了幼儿园的办园条件。四方区自1994年以来，集中为教一幼投资70万元、教二幼投资20万元、区实验幼儿园投资50万元。区教体委还统一调整师资，解决师资力量不均衡和薄弱园问题。在此基础上分灶吃饭，幼儿园享受自收自支单位津贴待遇，增强了教职工的责任感和紧迫感，管理水平、教育质量明显提高。

2．推广幼儿园内部管理机制改革的经验

在幼儿园内部管理上，我们进一步推行了以优化组合队伍、实行目标管理为主的人事制度和分配制度的改革，幼儿园通过实施以“四制”（园长负责制、岗位责任制、教职工聘任制、工资总额包干制）为基本内容的改革，增强了幼儿园的活力，调动了教职工的积极性。我们分别推出了机关、事业、教育、院校、街道等不同类型幼儿园管理机制改革的做法，供大家参考学习。

实行了园长负责制以后，园长有了工作的主动权和积极性，突出了以人为本的管理。表现在：一是优化组合队伍，鼓励竞争上岗；二是对各类人员工作标准量化考核，实行目标管理；三是将岗位工作考评与工资津贴紧密挂钩；四是加强民主管理和情感管理，增强管理的透明度。

三、建立经费投入机制，为幼儿园发展提供基本条件

我市发展学前教育所需经费，以政策性投入为主，主要解决好两个问题：一是对未办园单位的职工子女入园，我市支持幼儿园按标准向这些单位收取代办费，代办费的收取比例与托幼费相当，使幼儿园能够按成本收费；二是既考虑到事业发展的需要，又考虑到群众的承受能力，做到一部分由办园单位负担，一部分交幼儿家长所在单位负担，一部分由家长个人负担。对此，市政府精心设计，坚持做到“一个标准、两个保证、三个措施”。一个标准是：根据物价上调指数核算成本，按幼儿园五个类别档次收费，以质论价。其中，最低档次每月收费110元，最高档次收费200元。两个保证是：保证幼儿园保持收支平衡，略有结余；保证办园单位与不办园单位费用合理分担，利益均衡。未办或不愿办幼儿园的单位，通过职工送子女入园必须交纳代办费形式，使其与办园单位同时承担办园的经济和社会责任。采取的三项措施是：（1）适时调整收费标准，我市于1992年、1994年、1996年、1997年连续六次调整托幼收费标准，资金总投入达到3亿元，基本解决了托幼经费不足和办园费用负担不均的问题。以1994年的调技为例，收费标准提高了一倍，市区每年可增加托幼经费3000余万元。（2）建立青岛市学前教育专项经费，为便于宏观调控并鼓励奋发上进，市政府还规定从代办费中提取15％，上缴市财政，列预算外专项资金管理，作为学前教育专项经费。几年来，我市已从专项经费中支出740余万元，用于奖励办学突出的先进单位和改造了100余处幼儿园的办园条件。（3）建立园长奖励基金，允许实验幼儿园，示范幼儿园，一、二类幼儿园提取园长奖励基金．基金提取标准以三类幼儿园的管理费为基数，分别提取管理费类别差额的10％，作为园长奖励基金。

学前教育属非义务教育，“谁办园谁负担”在全社会已形成共识。我市的幼儿园举办单位重视学前教育事业的发展，加大了对幼儿园的投入，1990年以来共投资9000余万元，改善了办国条件，提高了办园效益。在改善办国条件的基础上，一部分领导提出，“放远眼光抓幼教，经济腾飞根基牢”，投资建高标难的幼儿园，如青岛橡胶集团、青岛海洋大学分别投资300余万元建起了新幼儿园。特别是一些新建小区配套幼儿园由于办园质量高，直接拉动当地小区居民商品房的价格，带动了房地产业的发展。

四、建立有效管理机制，保证幼儿园办园体制改革的顺利进行

教育发展和改革目标的实现，有赖于法制的健全，坚持依法治教，建立有效管理机制，是学前教育改革与发展的重要保证。青岛市先后颁发了《青岛市托幼工作管理规定》、《青岛市幼儿园、托儿所登记注册管理办法》、《青岛市城镇幼儿园分类标准》《青岛市乡镇中心幼儿园办园标准》、《青岛市托儿所、幼儿园卫生保健管理实施细则》、《青岛市幼儿园保育教育质量评估标准》等十几个地方性法规文件，《青岛市托幼管理条例》也将于今年由市人大颁发实施。这些法规和制度，保证了幼儿园办园体制改革的顺利进行，我市的整体办园水平有了大幅度的提高。

1．严格登记注册制度，保证依法办园。

为了规范我市托幼园所的办学行为，1992年市教委、市财政局、市物价局、市卫生局联合制定下发了《青岛市幼儿园托儿所登记注册办法》。1997年，随着学前教育事业的不断发展，我市又重新修改了《幼儿园、托儿所登记注册管理办法》，明确规定，经检查验收符合标准的园所，由区（市）教育行政部门审批，在取得教育行政部门的（办学许可证）和卫生行政部门的（卫生合格证）之后，到物价部门领取（收费许可证），使用市财政部门统一印制的专用票据收取各项费用。凡经登记注册的园所，不得随意变更承办单位或个人的名称、搬迁园址、停办、合并等，上述变更须经原审批机关审查同意后，方可办理有关手续。

2．实行分类动态管理，建立互助共生合作关系。

我市对幼儿园实行了分类动态管理，并根据事业发展需求，于1994年和1996年两度重新修订《幼儿园分类标准》，对幼儿园的设备条件、行政管理、教育教学、卫生保健等四个方面，提出了达标标准和类别标准，根据各幼儿园自报、经区（市）托幼办审验后，市教委每两年验收一次，达不到相应标准的园所，不能升类。同时还对各幼儿园实行动态管理，对相应类别的幼儿园采取隔年复查一次和不打招呼抽查的方法，对于质量下降、达不到已有类别标准的幼儿园，随时给予通报或降低类别。通过分类动态管理，我市各幼儿园树立了“以竞争求质量，以质量求生存，以合作求发展”的工作氛围，幼儿园与幼儿园之间，区（市）与区（市）之间展开了激烈的质量竞争，在竞争中又体现了合作精神，出现了同类园之间“互帮带、共发展”，不同园之间“大带小、强带弱”的局面，许多示范、一类幼儿园与二类、三类幼儿园“手拉手，齐步走”，体现了竞争与合作的统一，达到了互助共生，使我市幼儿园的整体水平明显提高。各市、区重视实验、示范幼儿园和教育部门办幼儿园的带头作用，促使他们出人才、出经验、出成果。

3．运用专项票据调控，规范办园行为。

市财政局按照幼儿园分类情况，分别印制各种票据。市教委根据国家规定把握幼儿园的具体情况，核定票据种类和数量，统一发放、分类管理。具体办法是，每季度末，园所带着“三证”（办学许可证、物价收费征、票据管理证）领取专项票据。幼儿园按月收取托幼费，家长凭专项票据到单位报销规定部分，否则不予报销。无“三证”收费者，视为乱收费，有效地制止了过去存在的乱办园、乱开票、乱收幼儿的三乱现象。

此外，对于新建小区幼儿园，我市采取公开向社会招标的办法办园。市府还专门颁发《关于新建小区和旧城改造配套幼儿园办学招标试行意见》，规范了小区幼儿园的建设和办学行为。

四、建立有效管理机制，保证幼儿园办园体制改革的顺利进行

教育发展和改革目标的实现，有赖于法制的健全，坚持依法治教，建立有效管理机制，是学前教育改革与发展的重要保证。青岛市先后颁发了《青岛市托幼工作管理规定》、《青岛市幼儿园、托儿所登记注册管理办法》、《青岛市城镇幼儿园分类标准》《青岛市乡镇中心幼儿园办园标准》、《青岛市托儿所、幼儿园卫生保健管理实施细则》、《青岛市幼儿园保育教育质量评估标准》等十几个地方性法规文件，《青岛市托幼管理条例》也将于今年由市人大颁发实施。这些法规和制度，保证了幼儿园办园体制改革的顺利进行，我市的整体办园水平有了大幅度的提高。

1．严格登记注册制度，保证依法办园。

为了规范我市托幼园所的办学行为，1992年市教委、市财政局、市物价局、市卫生局联合制定下发了《青岛市幼儿园托儿所登记注册办法》。1997年，随着学前教育事业的不断发展，我市又重新修改了《幼儿园、托儿所登记注册管理办法》，明确规定，经检查验收符合标准的园所，由区（市）教育行政部门审批，在取得教育行政部门的（办学许可证）和卫生行政部门的（卫生合格证）之后，到物价部门领取（收费许可证），使用市财政部门统一印制的专用票据收取各项费用。凡经登记注册的园所，不得随意变更承办单位或个人的名称、搬迁园址、停办、合并等，上述变更须经原审批机关审查同意后，方可办理有关手续。

2．实行分类动态管理，建立互助共生合作关系。

我市对幼儿园实行了分类动态管理，并根据事业发展需求，于1994年和1996年两度重新修订《幼儿园分类标准》，对幼儿园的设备条件、行政管理、教育教学、卫生保健等四个方面，提出了达标标准和类别标准，根据各幼儿园自报、经区（市）托幼办审验后，市教委每两年验收一次，达不到相应标准的园所，不能升类。同时还对各幼儿园实行动态管理，对相应类别的幼儿园采取隔年复查一次和不打招呼抽查的方法，对于质量下降、达不到已有类别标准的幼儿园，随时给予通报或降低类别。通过分类动态管理，我市各幼儿园树立了“以竞争求质量，以质量求生存，以合作求发展”的工作氛围，幼儿园与幼儿园之间，区（市）与区（市）之间展开了激烈的质量竞争，在竞争中又体现了合作精神，出现了同类园之间“互帮带、共发展”，不同园之间“大带小、强带弱”的局面，许多示范、一类幼儿园与二类、三类幼儿园“手拉手，齐步走”，体现了竞争与合作的统一，达到了互助共生，使我市幼儿园的整体水平明显提高。各市、区重视实验、示范幼儿园和教育部门办幼儿园的带头作用，促使他们出人才、出经验、出成果。

3．运用专项票据调控，规范办园行为。

市财政局按照幼儿园分类情况，分别印制各种票据。市教委根据国家规定把握幼儿园的具体情况，核定票据种类和数量，统一发放、分类管理。具体办法是，每季度末，园所带着“三证”（办学许可证、物价收费征、票据管理证）领取专项票据。幼儿园按月收取托幼费，家长凭专项票据到单位报销规定部分，否则不予报销。无“三证”收费者，视为乱收费，有效地制止了过去存在的乱办园、乱开票、乱收幼儿的三乱现象。

此外，对于新建小区幼儿园，我市采取公开向社会招标的办法办园。市府还专门颁发《关于新建小区和旧城改造配套幼儿园办学招标试行意见》，规范了小区幼儿园的建设和办学行为。

五、加强幼教师资队伍建设，提高园长、幼儿教师的整体水平

1．落实幼儿教师待遇，稳定师资队伍。

1991年，市政府以青政发[1991]332号文件对幼儿教师待遇做了明确规定，市教委坚持做到四个一视同仁：

（l）人员管理一视同仁。区（市）教育行政部门统一建立人事管理档案；

（2）评职称一视同仁。农村幼儿教师从1993年开始，纳入小学教师职称评聘范围；

（3）转干一视同仁。街道幼儿园教师由人事部门转聘用制干部，农村幼儿教师工作满十年可报考幼师转公办；

（4）评先进一视同仁，并形成制度。特别注重表彰办园成绩显著的先进举办单位和勇于开拓、无私奉献的幼儿园园长。市托幼工作领导小组、市教委、市人事局每两年专项表彰托幼先进。

另外，对企事业单位办幼儿园和集体办幼儿园的合同制幼儿教师和退休人员，我市人事劳动部门按照国家、集体、个人合理负担的原则实行了养老保险统筹，既减轻了企事业单位和街道幼儿园的负担，又为教职工解除了后顾之忧。

2．建立资格审定制度，加强师资队伍管理。

1991年市政府召开会议，研究幼儿教师队伍管理问题，要求由教委把住教师人口关。市教委出台了城镇幼儿园园长和幼儿教师资格审定办法，由各区（市）组织实施；农村幼儿教师的整顿考核工作也步入正常化，整顿考核合格者由各区（市）教育人事部门建档造册，市教委备案，统一发聘任证。经过几年的努力，我市已有500余名园长和10000余名幼儿教师取得任职资格证或聘任证，同时有500余名不合格的园长和幼儿教师由举办单位辞退或重新安排工作。凡园长和幼儿教师不参加教育部门资格审定或聘用不合格园长和幼儿教师的幼儿园，不能予以登记注册、分类定级、职称评聘、评选先进等。

3．构建师资培训立交桥，提高园长、教师的整体素质。

一是提高园长、教师的学历层次。

对具备了《幼儿园工作规程》提出的学历标准的幼儿教师，按照我市教育事业“九五”发展规划的要求，开辟了多条供幼儿教师继续深造的途径，学前教育大专自学考试、青岛教育学院学前艺术专业及大专专业证书班、中华女子学院山东分院学前教育管理专业同时启动，使我市幼儿教师大专毕业和在读者达到了幼儿教师总数的20％以上，预计到2000年能够达到“九五”规划目标。青岛幼儿师范和各市、区教师进修学校在幼儿教师合格学历培训方面也做了大量工作，青岛幼师的函授幼师班常年招生，各市、区教师进修学校在进行中专学历教育的同时，举办不同类型的学习班，如骨干教师班、园长岗位知识班、技能技巧培训班等等。目前全市城乡11000余名幼儿教师中，87％已达到国家规定的学历标准。

二是开阔视野，获取信息。

近几年我们在抓学历培训的同时，还举办不同类型的学前教育讲习班或研讨会，请中外幼教专家来青讲学，深入幼儿园指导，并就热点问题进行研讨。自1992年以来，这些讲习和研讨活动我们已先后举办过10余次，开阔了广大幼儿教师的视野，促使他们站在园外看幼教，站在社会大范畴内选定自己工作的立足点，牢牢树立为社会、为家长、为幼儿服务的意识，促进了保教质量的提高。

三是立足岗位开展教育教学研究。

我们采取长短结合、内外结合的办法，通过开展岗位练兵、观摩、以老带新、以城市带农村，促使了幼儿园教科研风气的形成。我们要求幼儿园研究本园教育实践中的问题，认真贯彻《青岛市保育教育质量评估标准》和《青岛市幼儿素质发展目标评估手册》，抓好幼儿园一日活动全过程的管理与研究，将幼儿园一日活动作为对幼儿实施素质教育的主渠道，深化“优化幼儿一日活动，让幼儿在良好的环境里主动发展”的研究。我市不少幼儿园还参与了北京师大、南京师大、山东师大等高校，关于幼儿数学教育、幼儿社会性教育、幼儿民间艺术、科学启蒙教育等方面的研究。市实验幼儿园的开放教育已被列入全市“九五”教育重点课题；四方区小白干路幼儿园的创造教育已取得阶段性成果；我市已成为国家级幼儿游戏和幼儿园课程的研究基地。据统计，1990年以来，全市幼儿教师在省级刊物上发表文章共500余篇；多次为省、全国会议和外宾提供观摩现场；“青岛市实验幼儿园开放教育”等四篇论文还被第22届世界学前教育大会选用。青岛的学前教育正作为我市对外开放的窗口，展现在国内外。

六、几点体会

1．教育部门要主动当好政府参谋，主管意识要强。

我市教委在管理学前教育工作中，做到与其他各类教育一视同仁，将学前教育发展列入全市教育发展规划当中，制定了明确的工作目标；教委党政一把手经常参加学前教育工作会议，帮助解决实际问题；各区（市）教委重视本辖区学前教育事业的发展，将学前教育列入教育工作的论事日程，市内四区中有三个区的教委一把手亲自抓学前教育工作。与此同时，各级教育主管部门积极进取，主动工作，不断学习、探索和创造。在解决学前教育的一些热点问题时，主动联合有关部门，深入基层开展调查研究，寻求对策。另外我市有一支勇于改革、敢于实践、奋发向上的干部队伍，市及区〔市）两级托幼办共有40人专门从事学前教育工作，他们能牢记全心全意为人民服务的宗旨，能面向基层，为基层服务。为总结培养典型，完善改革配套措施，研究解决在改革中出现的新情况、新问题，各区（市）托幼办经常深入基层调研，定期召开举办单位领导会谈，与他们交朋友，面对面共同探讨问题，寻求解决问题的办法。

2．政府统筹决策要有力度。

我市委、市政府高度重视学前教育事业的发展，几年来，市政府分别于1991年、1994年、1997年三次召开全市托幼工作会议，解决城市办园体制改革和农村学前教育改革发展及师资队伍管理等问题；市政府将企业办幼儿园体制改革列为对市教委年度工作目标考核内容之一，要求抓好落实；市委、市政府的有关领导多次听取学前教育工作汇报，出席有关会议，深入幼儿园，对学前教育的发展方向、教育内容及至教育方法提出要求和意见；市教委向市委、市政府递交《关于制止自行撤消园所的报告》、《关于我市托幼事业遇到的困难及对策》、《关于解决我市托幼园所经费严重不足问题的请示》、《关于前海小区配套幼儿园被擅自出售》等调研报告和情况专报后，市委、市政府领导高度重视，并部署办理有关工作，保证了有利幼教管理和发展的一系列政策的出台。

3．政府各部门要各司其职，责任到位。

几年来，我市认真贯彻国办发[l987]69号文件的精神，发挥各有关部门的作用，按照各自的分工，做好工作。在研究企业办幼儿园体制改革过程中，市教委充分利用各种途径和形式．积极争取有关部门的支持配合。市教委曾分别在市人大、政协会议上呼吁全社会共同努力保证学前教育事业的发展。市委研究室、市政府综合调研室、市物价、财政、体改、工会、卫生、建设、规划、人事、新闻等部门和组织，都把研究幼儿园办园体制改革当成是自身的工作，从大局出发，同唱一台戏，下基层，搞调研，出席有关会议，帮助完善改革措施，参与制定有关政策。新闻单位围绕幼儿园的改革和发展，做了大量的报道。这些都为深化办园体制改革、加强对幼儿园管理、保证学前教育事业在改革中不断发展创造了条件。

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