论中国幼儿教育财政投资体制的重构

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[摘要] 本文剖析了中国现有的幼儿教育财政投资体制, 指出了中国现有幼儿教育财政投资体制的条块分割、不公平、责任不清等问题及当前面临的改革压力。并根据中国目前的幼儿教育和社会现实状况, 借鉴国际经验, 提出了重构幼儿教育财政体制, 配以法规引导各级政府、幼儿家长及工作单位、社区等承担其对幼儿教育的经济责任的诸项建议。 [关键词] 幼儿教育财政投资体制教育经费财政政策我国现有的幼儿教育财政投资体制萌发于解放前的苏区、陕甘宁边区等老解放区。新中国成立以后, 在计划经济体制下, 幼儿教育财政投资体制主要按福利而非教育事业的发展思路逐步发展起来。但自上世纪80年代始, 经济体制改革又使得我国业已成形的幼儿教育财政投资体制面临前所未有的挑战, 其弊端日益显现出来。一、现有幼儿教育财政投资体制面临的挑战和存在的弊端自上世纪80年代中期始, 我国企事业单位和政府机构的改革依次展开, 国家的财政制度开始了以“ 放权让利”为主调的财政改革, 基础教育进行了分权化的制度调整, 而幼儿教育蕴含其中, 赖以生存的土壤——儿童福利事业也踏上了社会化的进程。在企业转换经营体制过程中, 许多企业将其福利机构——附属幼儿园推向了社会。随后事业单位和机关部门的改革也使其许多附属园被迫脱离“ 母体”,流入市场。这些被剥离的附属园一般都面临经济上的压力和困难。在各类公办托幼机构纷纷“关、停、并、转、卖”的同时, 我国民办托幼机构却如雨后春笋般成长起来。近五年来, 我国公办幼儿园数和在园幼儿数都年年下降, 民办幼儿园数和在园幼儿数逐年上升。2004年, 我国公办园5.6万所, 民办园6.2万所, 民办园数首次超过公办园0.6万所。同年, 在民办幼儿园就读的幼儿有584.1万, 与2003年相比, 增加了103.9 万 ; 公办园幼儿人数为1505.3万, 比2003年的下降了18.4万人。显示出公办幼儿园在园幼儿人数呈高平台下降之势, 尽管民办园的办园规模目前还处于弱势, 但民办幼儿教育事业已成为中国幼教事业中发展势头迅猛、前景乐观的新生力量。公办园和民办园发展的“此消彼长”之势, 使得政府财政投入的范围越来越小, 越来越集中, 受惠幼儿逐年减少。在社会各方面急剧变革的背景下,如果政府的财政投资体制仍不改革, 仍不直接财政扶持企事业单位和其他社会团体附属园, 不惠及广大的民办园, 不适当资助城、乡弱势家庭的幼儿,那么, 其财政投资就会逐渐失去公共财政的应有之义, 幼儿教育事业的整体发展也将步履维艰。另外, 从幼儿教育财政投资角度而言, 目前我国政府主要按编制直接拨款给少数教办园、机关园等国办的“ 特权幼儿园”, 而不管这些幼儿园的保教质量、社会效益和经济效益。“重分配, 轻管理”的幼儿教育财政投资体制使得一些公办园人浮于事, 浪费资金。这种“既缺经费却又浪费经费、既没钱却又乱花钱”的状况, 无疑进一步加重了我国幼儿教育财政经费不足的问题。我国现有的幼儿教育财政投资体制见图1: 图1 中国当前幼儿教育财政资金划拨路线示意图从上图1可以看出, 我国现有的幼儿教育财政投资体制实际上由主体部分和辅助部分两部分构成。其主体部分, 是我国各级财政部门对教育部门划拨幼儿教育财政经费路线及相关政策; 其辅助部分,是我国其他非教育部门的各级财政部门划拨幼儿教育财政经费路线及相关政策, 即国家允许其他非教育部门, 各机关、部队、企事业单位以职工福利形式资助其附属托幼机构。目前, 随着社会各界社会化和市场化改革的逐步推进, 我国幼儿教育财政投资的辅助部分正面临全线崩溃的危机。这种主辅双线并存、高度分散的幼儿教育财政投资体制的缺陷是非常明显的: 第一, 幼儿教育资金不能实现自由流动。在中央、省、地、县四级财政部门之间一般没有幼儿教育财政经费的纵向转移支付关系和活动, 同级的各财政部门之间、不同部门的财政机构之间也缺乏横向联系。尽管各部门内部和有的区县之内, 县 (区)级与乡镇和村财政之间存在财政经费的转移活动,但这种向下的纵向转移数额微小。第二, 财政资金分散, 不能实现资源的有效整合。安排国家拨付的有限的幼儿教育经费由妇联、教育、卫生和其他党政军部门多个“ 条条”下达,多个条条之间调剂困难, 幼儿教育资源被条块分割、部门占有, 具有分散性和封闭性, 不利于国家统筹安排和管理, 也不利于发挥幼儿教育资源的整体效益。第三, 影响幼儿教育的公平和平稳发展。在这种高度分散的投资体制下, 由于幼儿教育资源分配具有明显的不平衡性和差异性, 一般各地、各类托幼机构的办学条件和质量参差不齐。另外, 各种附属幼儿园对其所属部门的福利资金依赖明显, 缺乏独立性和安全感, 这为幼儿教育事业的稳定和持续发展埋下了隐患。各托幼机构的财权、物权、人事权和行政管理归所属部门, 业务又归教育和卫生部门, 容易形成“权、利大家抢, 责任无人担”的局面。政府也未能给广大弱势地区、幼儿园和幼儿拉起社会保教的安全网。二、幼儿教育财政投资体制调整的建议鉴于幼儿教育财政投资体制的以上弊端, 我国可以尝试进行以下三个方面的改革: 第一, 对幼儿园进行归属调整。如打破各公立托幼机构分级分类的传统, 在坚持自愿原则的条件下, 将各类公办托幼机构划归地方教育部门, 各非公办托幼机构也按地区划片由地方教育部门监督管理。实行幼儿教“育地方负责, 上级支持和指导”的管理体制。各企事业单位附属幼儿园实行改制时, 应尽可能由地方教育行政部门接管, 而不能随意将其推向市场。第二, 建立各级教育和财政部门相互贯通的财政投资体制。为保证幼儿教育财政经费自由流动,整体规划和统筹安排, 不同级别的教育和财政部门之间要相互配合, 形成上下贯通、横向联系的幼儿教育财政投资网络。见图2。图2 理想的幼儿教育财政经费划拨路线示意图从图2可以看出, 将托幼机构统一归地方教育部门管理, 由县(区) 或乡镇(街道) 级财政部门统筹经费。这将打破托幼机构分属各级各类部门单位, 依照其挂靠机构的行政级别分为不同级别的问题, 使各托幼机构没有等级之分, 都站在同一起跑线上。同时又解决了幼儿教育财政经费分散安排, 各级政府只管直属幼儿园, 只给直属幼儿园拨款的问题。如果政府与各托幼机构的关系没有远近和亲疏之别, 政府在分配幼儿教育财政经费时就可能不会厚此薄彼。各托幼机构的财政经费就可能来自乡镇、县、地、省和中央的各级财政部门, 实现各托幼机构财政经费来源的多层级化; 也可以保证幼儿教育财政经费在政府部门内部纵向和横向转移支付, 实现财政资金使用效率的最大化和最大范围与程度的幼儿教育公平。第三, 各级政府应设立幼儿教育专项经费。首先, 国家教育和财政部门应设立幼儿教育专项资金,该资金应可向省、地、县和乡镇级财政与教育部门直接流动。国家级的幼儿教育财政转移, 对在全国范围内平衡地区间幼儿教育资源差异具有至关重要的作用; 也可以引导各地方政府配备相应比例的转移支付经费, 带动地方政府采取措施实现地方区域内幼儿教育资源的均衡分布。其次, 地方政府也可设立幼儿教育财政经费。在我国幼儿教育地方负责的管理体制下, 幼儿教育财政经费在省内和地市级范围内实现转移支付将比较容易。省级幼儿教育财政经费可以直接向地级、县级、乡镇级财政和教育部门转移, 也可以直接支援某一托幼机构; 地级幼儿教育财政经费可以向县级和乡镇级财政和教育部门转移, 也可以直接向某一托幼机构进行投资。三、尚需配备的幼儿教育财政政策以上设计的上下贯通、横向联合的幼儿教育财政投资体制, 尽管打通了我国幼儿教育财政性经费流通的渠道, 实现了资金的统筹管理, 发挥了其整体效益, 但这种幼儿教育财政投资体制有可能引发如下问题: 第一, 在加重地方政府的财政负担和财政责任之时, 上级政府, 如地市级、省级和中央级别的政府可能乘机减轻自己的财政负担和转移自己的财政责任; 第二, 各级部委、其他部门单位不再投资和留取幼儿教育经费, 造成幼儿教育财政投资辅线的彻底崩溃; 第三, 各民间团体和个人对幼儿教育的财政投资热情减弱; 第四, 各地区、各幼儿园和幼儿之间饥饱不均, 所得财政援助差异悬殊, 幼儿教育财政性经费出现新的聚集、浪费和缺乏并存的局面。为此, 我国必须借鉴国际经验, 制定与该财政投资体制相配套的幼儿教育财政经费筹资和支出政策, 以保障幼儿教育资源的均衡分布和幼儿教育事业的稳定与发展。其具体措施如下: 第一, 规定各级政府承担幼儿教育经费的比例。以法规的形式规定各级政府出资幼儿教育的份额是世界许多国家的普遍做法。如1996年, 挪威政府对公办幼儿园的幼儿教育成本的分担比例是: 州政府补助36.2%、地方政府补助27.9%、父母付费和其他收入共35.9%; 对私立托幼机构幼儿教育成本分担的比例是州补助39.3%、地方政府补助8.2%、父母和其他收入来源52.5%。美国1995年的幼儿教育和看护经费, 联邦政府、州政府和幼儿家庭承担的比例分别为27%、14%和59%, 而且多年来基本维持这一比例。我国可以参照这些国家的经验, 确立我国各级政府承担幼儿教育财政经费的比例, 并以法规形式固定下来。第二, 规制幼儿父母单位和幼儿居住的社区。国际经合组织每一个国家几乎都有规制形式的儿童补助项目, 以保障孩子父母单位和社区为孩子提供基本的保教服务或经济援助。如美国旧金山规定, 主要开发商必须在单位内为雇员的孩子提供照顾, 否则要按照每一平方英尺1美元的标准付钱给一个支持全市照顾中心的特殊基金会。意大利和比利时则规定, 雇主必须以职工工资总支出水平为依据,按比率 ( 意大利0.1%, 比利时0.05%) 为0～3岁儿童服务机构提供经费支持, 具体操作办法包括: 自己举办、合办、出资由他人代办、把经费交给当地的托幼管理组织, 由该组织统一支配等。我国可以学习这些经验。同时, 也可以对那些为幼儿教育出资较多的、幼儿教育质量较高的单位、社区和个人适当给予奖励, 或国家的财政性经费采用官方和民间搭配的方式拨款, 鼓励各地区和幼儿园筹集民间资金, 并不断提升幼儿教育质量。第三, 以税式补助强制父母为孩子出资, 国家财税暗补幼儿。税式儿童补贴, 即国家通过财税系统的减税、退税和税前预留等措施, 给儿童提供补助的一种形式。国际经合组织许多国家的儿童补助都采用税费返还和税费抵扣的形式。如美国的工作所得退税 ( EITC) 采用了低收入家庭累进退税和高收入家庭累退退税两种方式, 利用公式计算补助数额, 随收入增加或减少退税比率,并且通过税法来管理。一般有两个子女的家庭, 工作收入在9720美元以下, 大约可获得40%的退税,即每1美元可退40美分作为补助; 收入在9720～12690美元之间, 大约可获得38%的退税, 即每1美元可退38美分; 收入在12690～31152美元之间, 退税率逐步下降, 约为21%, 即每1美元可退21美分。幼儿入学税费返还和税费抵扣略有不同。税费返还将经费返还给幼儿家长, 即幼儿教育的消费方;而税费抵扣将经费冲抵学费, 或直接返还给托幼教育的提供者, 供给者再据此减免学费或者将经费返还给相应的幼儿家长。无论税费返还还是税费抵扣,都有税前和税后两种方式。税前返还和抵扣, 即在幼儿家长缴税前, 先从幼儿家长的总收入中扣除相应部分, 或让幼儿家长预存和预抵学费, 或设立免税的幼儿教育专项存款, 再计算家长收入的余下部分按税率该要支付的税费。税后返还和抵扣, 即先按照幼儿家长的收入水平和规定的税率计算幼儿家长应缴税费, 再从税费中扣除幼儿学费部分, 用于返还或抵扣幼儿学费。税式儿童补助, 实际上是国家财政暗补幼儿,但又与幼儿家长工作收入挂钩。鼓励幼儿家长努力工作, 积极创收, 并引导幼儿家长为孩子接受社会教育出资。我国正在进行税费改革, 用税式补助促使幼儿家长、社会各单位团体与个人为幼儿教育出资应是一种可行的政策建议。第四, 网络管理幼儿园和幼儿享受的财政性经费。对各幼儿园和幼儿享受社会援助的数额, 政府一般不宜进行干预。但对各幼儿园和幼儿享受的来自各级政府和各全民所有制部门单位筹集的财政性经费, 政府还是需要统筹安排, 合理调配, 尤其要规定上限。国际经合组织的许多国家规定幼儿父母依收入状况须承担的幼儿教育成本的份额, 或每一家庭、每一幼儿可得各种补助的总额上限, 这是一种比较简单的操作办法, 值得借鉴。总之, 以上提及的各项改革建议, 如果单独执行, 势必存在诸多漏洞, 幼儿教育财政投资体制的改革必须整体设计、综合配套、稳步前行。也必须取得社会各方面的支持, 并在较为稳定的政治和经济环境中展开。