加强幼儿园收费管理促进幼教事业健康发展

──14省、市收费调查结果及政策建议

一、幼儿园收费的现状及问题

幼儿教育既是基础教育事业，又是一项社会公益性、福利性事业。在过去的几十年里，其收费标准与中小学基本一致。20世纪90年代以来，根据国务院颁发的《幼儿园工作条例》，各地教育部门会同物价部门制定了幼儿园“分类评估，按质论价”的收费办法，扩大了幼儿教育的投资来源，带动了幼教事业的发展。

近几年，受市场经济和体制改革的影响，幼儿园的办园体制和投资体制逐渐多元化。在城市和部分县、镇，幼儿园成为一些企业和个人投资的热点。但是与此同时，一些企事业单位的幼儿园被作为“包袱”或停办，或转制，或变卖；一些政府和教育部门办园也受到冲击，有些地区教育部门将幼儿园“断奶”，还有部分省、市卖园成风。许多城市幼儿园为了弥补办园经费的不足，设立名目繁多的收费项目（如：赞助费、各种兴趣班、特长班）。凡此种种，带来了幼儿园收费标准和方法的急剧变化。

教育部基础教育司于2001年进行了一次“14省、市幼儿教育现状的调查”，结果表明，目前的收费标准已难以适应幼儿教育事业发展的要求，也难以满足多层次的社会需求。（注：调查是在天津、沈阳、青岛、广州、四川、广西、贵州、甘肃、宁夏、内蒙古10省、市以及浙江、安徽、河南、湖北4省的82个县、区进行的，共对2352个家长和420个幼教机构，588个社区负责人做了问卷访谈，并在北京市几所幼儿园作了调查。）

1．国家规定的收费标准普遍较低，不能满足幼儿园的基本需求。

被调查的1242个家长反映，国家规定收取的保育费和教育费标准（不包括代办费和伙食费）较低，如：14省、市“生均月收费”标准：发达地区的城市为243元，农村为94元；中等发达地区城市为130元，农村为50元；欠发达地区城市为116元，农村为43元。而在一些贫困地区的农村，收费仅为10～20元的比例占到40％左右。

2000年，北京市各类幼儿园仍然按照市物价局、财政局和教委1997年颁布的《关于调整托幼园所收费标准的通知》执行“北京市日托保育费标准”：

2000年北京市日托保育费标准（元）

此标准显然比较低，底线同14个省、市中的贫困地区相同，与北京的人民生活水平不相适应；而标准的跨度也不够，最好和最差的仅仅相差150元，不符合“按质论价”的收费原则。

从城乡居民收入的情况来看，收费标准相对较低。根据国家统计局2001年“中国统计摘要”中的资料，城市居民家庭人均可支配收入为6280元，农村居民家庭人均纯收入2253元。现行幼儿保教费占家庭收入的情况是：

●城市收取保教费占城市人均可支配收入的22％，占家庭收入的6.2％；

●农村收取保教费占农村人均纯收入的26％，占家庭收入的7.6%。

根据教育部2000年我国非义务教育学生生均交纳学费的统计，全年幼儿保教费为1260元（以在园10个月计算），城市收费与中专年收费基本一致。但幼儿园承担了教育和保育的双重任务，收费标准相比较，显示为偏低。

调查还发现，在家庭保教费以外的支出中，家长为儿童买玩具、图书、零食以及孩子游玩的支出远远高于保教费的支出。例如：河南省郑州市金水区儿童刘××，家长为工人，其家庭月收入为1600元，幼儿园每月收费180元，而用于玩具、图书、零食、游玩等费用，每月

平均为460元，高出幼儿园收费280元。所以从儿童的身心健康发展的需要考虑，引导家长合理教育消费，建立正确的消费观是十分必要的。

2．收费名目繁多，“高收费、乱收费”的现象愈演愈烈。

近年来，一些个体园出现“高标准、豪华型、高收费”的办园倾向，收费标准不断攀升；有些政府和教育部门办园也开始巧立名目高收费。从14省、市的调查结果来看，收取赞助费的城市幼儿园占36％、农村占5％，最高10000元，最低100元。北京有的幼儿园收取的赞助费高达30000元。这种不应该收取的费用反而成了幼儿园的主要经费来源。

目前赞助费的收取处于无序状态。收取的办法，有的是以办“特色园（班）”“实验园（班）”为理由，如时下流行的“双语幼儿园”“艺术幼儿园”“早期阅读识字”等。实际上，这类幼儿园的特色多是对幼儿进行某种技能的强化训练，与《幼儿园教育指导纲要（试行）》的精神是相悖的。这种“上幼儿园比上大学还昂贵”的现象不仅违反了教育价值规律，而且进一步引起了幼儿园收费问题上的混乱和家庭教育消费的误导。与当今倡导“民主化”和“平民化”的世界教育发展趋势是相悖的。

幼儿园收取赞助费的表现：一是“面广”；二是“价码高”；三是“随意性大”，收与不收，有的就是园长说了算；四是“失控”，有的园收赞助费不给家长开正式发票，收钱不入帐，严重缺乏监督与审计。这种混乱状况被百姓认为是教育的不正之风，为教育行业内的腐败行为提供了滋生的土壤。

教育部门应与物价部门配合，制定出有效的管理措施，纠正赞助费名目繁多、管理混乱的状况。一方面要解决幼儿园经费不足的问题，切实按照非义务教育实行“成本分担”的收费原则，制定国家政策；另一方面，也要继续鼓励社会各界人士捐资和提供赞助，尤其是农村，帮助他们得到经济上的支持和援助。

3．幼教经费严重不足，生均成本差距大。

国家拨款的幼儿教育经费在逐年增加。但是长期以来，幼儿教育经费仅占教育经费总数的1.3％左右，政府投入是严重不足的。

“九五”期间全国幼儿教育经费统计情况

2000年，全国在园幼儿有2244万，按照统计的预算内教育经费计算，幼儿生均预算内教育经费只有128元，与其他非义务教育的经费投入差距很大。如：中等专业学校为2368元，高中为1412元。幼儿教育经费长期短缺，使许多没有得到政府和教育部门投入的幼儿园困难重重，难以发展。

调查结果显示，14省、市的生均月支出平均为200元左右。值得注意的是，不同经费来源的幼儿园生均支出差距大，全额拨款和差额拨款单位最高，分别为275元和272元，是集体和私人办园的l.5～22倍。这说明民办和集体办园处于低投入运作状态，办园十分艰难。造成差异的原因是财政的有限投资都过于集中地用于国办园。国办园的生均财政预算内教育经费拨款为688元／年，而其他类型幼儿园很少或没有得到政府的投资。14省、市的调查结果也显示：被调查的84个县国家财政预算内资金投入了6835.5万元，其中69.3％都用在了少数的政府和教育部门办园身上，加上“优质优价”的收费政策，造成国办园“越办越好”，随之收费也是“越来越高”。而占总数70％的集体办园、工矿企业办园却享受不到应有的支持，办园条件差的状况长期得不到解决，收费更难以提高，两极分化的状况严重。所以在加大

对幼教投入的同时，应重视将现有的教育资源合理分配，帮助和扶持条件差的园所。

4．教师待遇不同，报酬差距在加大。

由于个人和集体办园的工资来源是靠收取保教费，幼儿园经费中工资比例过高，有相当多的达到92％，严重影响了这类幼儿园的办学条件改善和事业发展。

此外，据14省、市调查显示，公办幼儿园教师的工资总体水平不高，平均月收入为1024元，与中小学教师的工资标准相比有一定差距。而私立园的工资为580元，仅是国办园的50％，这种情况在贫困地区更为严重。如贫困地区农村民办教师的工资在100～200元之间，有的仅为80元。

值得注意的是，同一城市不同幼儿园的收入差异也很大。如：有的一级一类幼儿园的教师每月工资只有800～900元，而另一所同级同类幼儿园的教师平均工资却达到了255～330元，园长的收入更是高达6000～8000元。调查发现这是赞助费给教师带来的“效益”，这使幼儿教师同行之间已有的“同工不同酬”，高收入和低收入的两极分化的程度加剧。

5．经费快乏有效的管理和必要的监督机制。

14省、市调查发现，幼儿教育经费缺乏有效的管理和监督。一方面表现在，家长缴费和幼儿园收费之间有明显的差距，如：某幼儿园有700名孩子，赞助费是每个孩子每年3000～10000元，而实际帐目中却只有几十万元，与估计可收取的几百万元赞助费有相当大的出入。

这个问题比较普遍和突出，事实上已出现幼儿园收费管理上的漏洞。

另一方面，支出帐目不清。在调查中发现，幼儿教师的工资来源不清。如：在有的国办幼儿园的帐目中，教师的工资平均只有1500元/月，而实际调查发现，教师工资都超过了2000元，有的甚至超过了3000元，然而在帐目上不显示，也不知道经费从哪个科目开支的。

再次，管理上的问题出在主管单位和教育部门本身。比如收取房屋租金的问题：一些新建小区的幼儿园房舍应用于办园，但有的教育部门从开发部门接管以后，又用租赁的方式把这些园所出租给集体或个人，承办人每年上缴几十万元的租金。这无疑加大了幼儿园的成本。在调查中还发现，幼儿园向上级主管部门上缴经费的约占被调查的园、班总数的45％。上级主管部门是否将这些资金用于幼儿教育，并没有相应的管理和监督机制。尤其是各类农村学前班，本来收费就很低，然而学校还要向它们收取相当多的经费，这对于学前班的发展是非常不利的。

二、幼儿园收费办法的改革思路及建议

建立规范的、有激励机制的幼儿园收费办法势在必行。幼儿园收费的规范和调控管理是幼儿教育体制改革的核心环节。改革幼儿园的收费办法，引导幼儿教育事业适应市场经济，建立规范、合理的教育成本分担的收费方式，对于促进幼教事业的健康发展是十分必要的。

（一）收费办法改革的指导思想和目标

幼儿园的收费办法改革要在进一步确立幼儿教育的基础性、普及性、公平性和社会福利性地位的基础上，执行国家关于教育经费管理制度的规定。收费办法改革的指导思想有以下几点：

1．价格调整要减少两极分化。

价格调整的目标是缩小差别，减少幼儿教育消费过高和过低的不合理状况。一方面限制幼儿园的办园条件奢侈消费，防止幼儿园的“富贵病”，避免投资者的“高利”或“暴利”，规范市场价格；另一方面，帮助基本条件差的园所有较稳定的资金来源，以改善办园条件。

2．扩大政府的投资效益，让更多的幼教机构享受政府的关怀。

政府对幼儿教育负有不可推卸的责任。要加强教育部门对经费的宏观调控，促进幼教资源的合理调整和利用。鼓励各级财政和教育部门探索教育投资的新思路、新策略，使政府的投资尽量体现公平性，更多地用于经济条件相对较差的贫困地区。如：将政府拨给国办园经费的一部分集中使用，或回收国办园的部分成本，建立幼教专项经费，集中统筹用于扶持贫困的、集体或民办的园，以缓解其面临的困难。这种方法已在有些地方运用，并收到很好的效果。

同时还要进一步明确国办园的职责，除了在办园宗旨、保教质量等方面体现其示范作用外，还应加强对其他各类幼儿园和社区内幼儿教育的指导、培训，协助教育行政部门做好本辖区内的幼教管理工作。

3．体现对弱势群体的关注。

价格调整后要关注下岗人员、农民和进城的民工，调整策略一定要坚持与当地居民的生活水平相适应，如对贫困家庭的幼儿入园要有相应的减免保教费的措施。教育部门应把低收入和进城民工子女的入园问题提上工作日程，鼓励儿童家长和社区的参与，充分利用社区的资源，共同发展以社区为基础的、低成本、正规与非正规相结合的早期教育，使每个孩子都享有平等的教育机会。

4．保障非公办教师待遇。

我国非公办幼儿教师占60％～70％，为了与国家推行的社会养老保险制度相衔接，幼儿园收费成本中，应包含教师养老保险的内容。这对稳定队伍、提高教师水平、促进幼教事业发展意义重大。各地应积极与劳动保障部门制定相应政策，保证城、乡幼儿教师参加社会劳动保险。

5．规范幼儿园按成本收费标准，形成激励性的投资机制。

目前，社会上投资幼教事业者较多，规范幼儿园成本收费标准，有利于这个市场健康发展，相信会有更多人参与早期教育的投资。

（二）改革收费办法的建议

1．制定政策，加强收费管理。实行非义务教育收费的“成本分担”原则，由国家计委、财政部和教育部出台收费管理办法。逐步建立按合理保教成本收费的制度，规范幼儿教育的收费行为。各省、市、自治区人民政府制定本地区的最高限价和最低限价，限价审批权不宜下放到地、市，以免影响政府的宏观调控和管理。县级教育和物价部门在省定的限价范围内，按照生均成本、当地的经济发展水平，人民群众的承受能力制定各幼儿园的收费标准。不同地区、不同层次的幼儿园收费标准应有区别，要确保低收入家庭的孩子享有受教育的机会。

2．明确收费的项目，严格实行“一费制”。按照《幼儿园管理条例》中的要求，只向幼儿收取保教费（保育费和教育费），防止各种以特色为名的收费纳入到教育收费项目当中去。

3．按“经常性成本（日常经费）”和“基本建设成本（房舍建设）”分开计算成本。

●幼儿园的经常性成本核算需要对近三年的财务收支情况进行调查，才能做出。经常性成本核算包括：人员基本工资、补助工资、其他工资、社会保障费和职工福利费；另一部分是公用经费支出，包括：办公费、取暖费、水电费、业务费、设备购置费、修缮费、房屋设备租金和其他费用。

●不同类型的幼儿园，成本计算是不同的。政府和教育部门办园、国有企事业办园实行合理成本收费的办法，只收“经常性成本”。体现政府对幼儿教育投入的社会效益；政府和教育部门直接投入建设的幼儿园、国家政策性投资建设的幼儿园（如：城镇小区配套建设的幼儿园），其基建费不计入成本；教育部门要把幼儿教育纳入到中小学布局调整规划中，利用中小学的校舍开办幼儿园，减少幼儿园的基本建设费用。

●国有企事业单位办的幼儿园，应只收“经常性成本”，基本建设成本应不计入成本之中，包括“国有民营”等改制的幼儿园，因为其园舍属于国有资产，应无偿用于教育事业。

●集体办园和私人办园实行“全成本”收费。私人办园的“基本建设成本”实行分年度收回成本的方法，按年度计入成本，收回成本的年限，可参照房地产业的有关规定，建议一般7～10年收回。

4．幼儿园基本建设和设备标准要本着“安全、够用、实用”的原则，要按教育部、建设部制定的《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》执行，引导国家、个人投资者都不要超标准建设和装修，以减少资金的浪费，减轻家长的负担。幼儿园要提倡花钱少、利用废旧材料自制玩教具，为儿童提供大量低成本的材料。这是世界各国幼儿园都倡导的行之有效的办园策略，一是降低成本、提高经费使用效益。二是对儿童的发展有重要价值。教学设备标准要按教育部制定的《幼儿园玩教具配备目录》执行。

5．幼儿园收费标准要与幼儿园的评价相结合，严格实行“按质论价”“优质优价”的原则。教育部门在制定评价标准时，应以教育质量为主要指标评定等级。各省要限定收费范围，限定收费的最低和最高线，该范围应有足够的跨度，能拉开收费等级，激励幼儿园的发展。

6．收费标准要根据国民经济发展和人民生活水平的变化而不断调整。要避免形成长期一成不变，一变就引起家长和社会特别关注的被动局面，建议省级标准2～3年调整一次。

7．实行按合理成本收费的政策，不能削减国办园的经费投入。基于幼儿教育的基础性、公益性特征，政府加大投入是应该的。公办园要发挥政府投资的效益，充分利用优势资源。发挥在本辖区范围的业务指导和示范、培训、幼教信息、家庭咨询等中心的作用，同时鼓励国办园资助有需要的、办学条件差的集体、私人办园，以扩大国家投入资金的使用效益。公办园也要体现成本价值，不能过多地减少收费，否则就会造成入园幼儿得到“特殊化待遇”，造成社会的不公平。

8．规定优惠政策，加大政府的隐性投资，鼓励多种力量办园。政府的投入，不仅体现在直接拨款上，还体现在通过制定政策进行隐性投入上，如对幼教机构坚持实行”零税制”，减轻幼儿园的负担，城市小区新建园交教育部门管理，不允许租赁收费，新建的城、镇小区园交教育部门统筹监管使用，不能向承办者收取房屋租金；减少消费性收费的压力，如房租、水电价格，按学校事业性单位的标准，不能按营业性单位的收费标准；用于修建幼儿园的土地费和建设费实行减免。总之政府的政策要体现幼儿教育的教育性、公益性、公平性等社会价值。

9．加强民主管理，收费标准的制定，由随意审批改为公示审批。如用“听证会”的方式保证行政行为的公平合理，加强社会监督，制止各种名目的乱收费。

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