“幼儿教育社会化”政策的解析

    [关键词] 幼儿教育社会化；政府；政策

 

    “幼儿教育社会化”，这是一个顺应时势的发展幼儿教育的国策，是一种美好的构想。 然而，不少人以为，幼儿教育社会化就是将幼儿教育市场化。把幼儿园办成企业，让幼儿园像企业一样运作，以办园者经济上的收益说明幼儿园的成功，而不管幼儿教育的社会效益和对幼儿个人发展的意义。认为幼儿园以社会为依托，就再也不要政府的投资和扶持了；以市场为导向，就再也不需要政府的管理和引导了。 有的地方政府正是以此为理由，推脱和转嫁自身应负的责任。 自1997年提出“幼儿教育社会化”的口号之后，我国各级政府竟都有撤资和减少投资的现象，许多地方变卖政府办的幼儿园生财减负成风。有的地方甚至卖得一所都不剩。因此，目前有必要澄清“幼儿教育社会化”这一概念，充实和完善这一概念的内涵；指明幼儿教育社会化的正确道路，并提出有针对性的防范政策失效的措施。

 

    一、“教育社会化”的基本内涵

 

    在查阅各种文献资料的过程中， 本人发现 “教育社会化”具有如下七个方面的内涵：第一，教育普及化和个性化，保障儿童公平的受教育权。 这是教育社会化为儿童个人设计的远景和目标。 第二，学习化社会的建立和社会的学习化趋势的形成。 这是教育社会化为社会设计的远景和目标，也为实现第一项目标服务。 第三，教育机构的多样化。 第四，教育内容、形式和方法与社会吻合程度的提高和贴近受教者的生活。 第三、四项是对“社会化” 教育的状态的描述，也展示了教育社会化的途径。 第五，教育资源的全社会筹集（包括政府）。第六，教育运作机制的市场介入。第五、六项是对教育社会化的途径、方式的解释。 重点强调了原来较为忽视的社会参与和市场调节的作用。 第七，教育权力在政府内部向基层下放和向政府部门以外转移与分散。 这里界定了在教育社会化过程中政府的权限和职能范围。

 

    从以上的分析可以看出“教育社会化” 的目标有两级：其终极目标是满足儿童公平的受教育权，促进儿童个性的全面和谐地发展；次级目标是为儿童创建一个学习化的社会背景。 次级目标是达成终极目标的必要条件。 对幼儿而言，社区是其生存的小的社会背景，所以，为幼儿创建学习化社会首先要从创建学习化社区开始。“教育社会化” 的主要价值取向是公平而不是效率。 教育社会化是为了普及教育，满足每一儿童的受教育权而提出的事业发展之路。

 

    二、我国“幼儿教育社会化” 概念的渊源与政策的时代新意

 

    在幼儿教育领域，“幼儿教育社会化” 原指幼儿教育从家庭转移到社会，由家庭完成对幼儿的教育之责，转由社会托幼机构, 包括公私立的，正规和非正规的- 对幼儿进行教育的过程。 即幼儿教育权部分从家庭转移至社会（包括政府）的过程。

 

    但随着国家力量的逐步强大， 政府作为国家的行政机器，从社会各领域中脱颖而出，成为管理社会其他领域的权力机关，也管理着教育。 政府越来越处于支配地位，发挥着主导作用。 教育，包括幼儿教育逐步成为政府掌控，乃至操办的几个公共领域之一。 在这一社会变迁的过程中，社会（即民间）的幼儿教育权渐渐受到忽视和排挤，而政府逐渐成为最合法的、公认的幼儿教育的主要提供者和管理者。

 

    在我国，曾经有段时间，幼儿教育的主要依靠对象由广阔的社会迁移到了负担繁重、能力有限的政府身上。 人们天真地以为，我国政府能逐步包揽幼儿教育的一切，幼儿教育权只能放在政府的手里，而不能流落民间。 这是我国公共幼儿教育逐步远离社会、远离民间的过程，也是幼儿教育的生存土壤、生存空间逐步受到限制的过程。 幼儿教育事业的发展越来越受制于政府，也越来越依赖于政府。“幼儿教育社会化”逐渐演变为“幼儿教育公有化” 和“幼儿教育国家化”。

 

    然而，上世纪80年代以来，我国社会各领域的改革使“幼儿教育公有化” 和“幼儿教育国家化”的梦想化为乌有，幼儿教育被迫重新回归社会，在广阔的社会中寻找生存的土壤和发展的空间。

 

    在20世纪80年代中后期，我国的国营企事业单位相继步入市场，或部分采用市场的调节手段，分离其社会职能。 这些单位的幼儿园纷纷被“关、停、并、转、卖”。原来国营企事业单位的幼儿园构成了我国幼儿教育的主体，而现在，幼儿教育的主要依托没有了。

 

    另外，福利事业的社会化改革使幼儿教育再也不能以福利为由养尊处优的游离在市场之外，无偿的不讲经济效益的得到财政支持了。我国幼儿教育原来作为福利事业的一种，受到其附属单位和国家的大量无偿扶持。但自1989年12月的全国民政厅局长座谈会议上，首次提出福利事业要“社会化”以来，我国福利事业的社会化改革也已逐渐实现了服务对象、资金筹措、管理方式和服务队伍的社会化。

 

    幼儿教育的福利性始终不能为幼儿教育带来充足的资源，而幼儿教育的非义务性使我国的各级政府可以此为由将幼儿教育推向社会（民间）。20世纪90年代以来我国政府职能的社会化改革和人员的精简，也使各级政府对幼儿教育的管理逐步走向宏观调控。 事实上，幼儿教育内部的情况也日益复杂，政府根本不可能完全承办幼教和事无巨细地管理幼教了。 社会（民间）力量办学和参与管理已成为历史的必然。

 

    我国自1978年改革开放以来，多种经济成分的发展为幼儿教育社会化提供了经济的基础和体制的样板，城乡社区的建设开始为幼儿教育提供新的社会依托，广大民众经济的富足，收入的提高，使幼儿家长具有了一定的支付能力，使有偿幼儿教育成为可能，儿童权益观和教育民主化浪潮为幼儿教育社会化提供了观念的保障，而国外、国内各种教育民营化改革也是酝酿我国幼儿教育社会化政策的有利背景。

 

    当然，幼儿教育社会化改革也是我国幼儿教育内部供求矛盾急速加剧的结果。 由于以上所述外力的作用，20多年来，我国城乡的幼儿教育需求急剧增长，与政府的有限供给能力之间形成了尖锐的矛盾。 我们不可能再用消极的抑制消费的办法解决这一供求矛盾，只能扩大供给。利用非政府力量办园、管园自然成为当前最合理的选择。 在这一时代和社会的背景之下，我国政府于 1997年明确提出了“幼儿教育社会化”这一概念和相关政策。

 

    当前，“幼儿教育社会化”，是指推进非政府力量与政府携手举办幼儿教育，共同提供幼儿教育资源和民主管理幼儿教育的过程，是幼儿教育从过分依赖政府到以社会（包括政府） 为依托，扎根于广大社会的过程。“幼儿教育社会化”并没有为政府开脱责任，政府也没有理由撤资和减少投资，而要求政府发动广大的非政府力量，让广大的非政府力量与政府携手共办幼儿教育，共同支持和管理幼儿教育。从这一意义而言，我国政府的责任增大了，职能必须发生改变，管理的方式、方法也要调整。 市场的介入已不可避免，非政府力量办学，投资而不是捐款在我国占九成以上。如何保持幼儿教育的公益性，使各非政府力量办园的幼儿个人收益、社会效益、投资者的经济效益三者并行不悖，这是当前我国政府急需解决的问题。

 

    我国“幼儿教育社会化” 政策的目标和价值取向是普及幼儿教育，保障幼儿公平的受教育权。 为达成这一目标和保证公平的导向，我国也提出了系列措施。 如加强幼儿教育的宏观领导和管理，各级政府要将幼儿教育纳入当地的社会发展规划，定期检查督导，深化幼儿园办园体制改革，城市幼儿园逐步走向社会，利用市场机制调节幼儿教育，增强办园活力，扶持和规范民办幼儿教育，深化幼儿教育教学改革，全面提高保教质量，加强幼儿教育队伍的建设，建立职前职后幼儿教师教育体系，拓宽幼儿教育经费渠道，鼓励民间投资幼教，政府加大投入的力度等。

 

    在推进幼儿教育社会化的过程中，我国幼教事业已取得了系列成绩。 如幼儿教育在法律中的地位有所提高，幼教法规逐步完善，幼儿入园率缓慢上升，师幼比稍有下降，幼儿园园长和幼儿教师专业化水平提高较快，幼儿园的评估和达标工作正在逐步推进。

 

    但我国幼儿教育社会化尚有许多不如人意的方面。 如到2002年，我国学前三年幼儿入园率低于“九五” 目标 11个百分点，城市企事业办园和集体办园$农村幼儿教育规模急剧下降，政府和民间对幼儿教育的投入都有所下降，幼儿教育经费严重不足，幼儿教师的生存状况令人堪忧，有些非政府办的幼儿园放任自流，质量没有保障，幼儿教育内部不公平反而有所加剧。

 

    三、幼儿教育社会化道路的选择

 

    推进和完成幼儿教育社会化有不同的路径和方式。 按政府、市场和社会三因素在幼儿教育社会化中的作用和组合状况分类，我国已形成或存在过如下三条幼儿教育社会化的路径：

 

    政府干预主导型。 如青岛的联合办园，统一管理的幼儿教育体制。于1999年前后，青岛市委、市政府曾将发展学前教育列入青岛教育现代化的八大工程之一，并由市、区（市） 长、乡（镇）长中分管教育的领导组成托幼工作领导小组。他们规定，各方要合理承担幼儿园的办园成本。 对未办园的单位，其职工的子女进入其他单位幼儿园， 政府支持幼儿园向这些单位收取代办费，代办费的收取比例与托幼费相当。 并按物价指数的变化及时核算成本，按幼儿园的类别档次收费，以质论价。 全市使用统一的专项票据调控收费。 民办幼儿园的管理与教师待遇和公办幼儿园一视同仁。 对企事业单位的合同制教师，其社会保险实行国家、集体和个人三方合理承担的原则。

 

    市场干预主导型。 如浙江的大社会办大教育的幼儿教育发展模式。浙江的幼儿教育在组织形态上主要以市场为导向，政府利用税收政策予以诱导和鼓励。 面广量大，灵活多样、大家办学是其呈现出的典型特色。 早在 1998年， 浙江政府就规定，除完全执行国家的各种减免税收的优惠政策外，企业用税后利润在本地投资办学的，与其投资额对应的企业所得税地方所得部分，由同级财政列收列支予以返还，全部用于办学。

 

    政府--社会联合型。如上海宝山区统合型托幼一体化的幼儿教育管理的尝试。上海宝山区幼儿教育管理网包括托幼办、教育局学前教育科、城区托幼学区、乡镇托幼领导小组和各类托幼机构的联体。 他们试行公办、民办两种编制人员在同一联体园中统一调配工作。 逐步使教育主管部门、卫生保健和教育业务指导部门， 以及各托幼机构从各自分管条线、各自的范围中跳出来参与管理整个宝山托幼教育。 整合利用各方面的幼儿教育资源，调动社会各方面的力量参与管理，使整个幼儿教育事业在联动中得到发展。

 

    总之，幼儿教育社会化的道路有多条，每一条都是可行的，没有好坏优劣之分。 关键在于地方政府如何操作。

 

    世界上一些国家推进幼儿教育社会化的方式主要有如下九种：

 

    政府服务。政府出资办园，产权和经营权归政府所有。在我国表现为教办园。

 

    政府出售。 政府出资办园，接受非政府划定范围的幼儿，幼儿家长交赞助费，我国表现为教办园开放接受幼儿，但非划定区域的幼儿家长要交赞助费。

 

    政府间协议。幼儿到邻近的行政区上学，输出幼儿的行政区向接受幼儿的行政区转移支付费用，政府出资。我国尚未建立幼儿教育经费的转移支付制度。

 

    合同承包。政府采用授权委托形式，雇佣非政府的机构和个人经营政府办的幼儿园。我国有幼儿园承包制、转制园、政府出资建园。但没有日常经营活动费用的幼儿园等形式。

 

    补助。政府授权委托私人办园，所有权和经营权归私人。政府按幼儿园接受的幼儿数或质量，以不同形式给予各种补贴。我国政府基本上不资助私立幼儿园，但在评示范园、奖励等方面对私立园有所顾及。

 

    教育券。政府发放幼儿教育券，幼儿可用教育券冲抵部分学费。西方还有各种税前的个人教育储蓄、补贴等。我国只有浙江镇海区尝试了这种形式。

 

    自由市场。非政府机构和个人办园，拥有完全的产权、管理权和经营权。幼儿家长付费让幼儿上学，政府不予补贴。 我国的纯私立园属这种形式。

 

    志愿服务。社区的各种免费或几乎免费的幼儿教育与服务设施与活动。 由社区筹资，政府不出资。 我国有这种社区服务形式。

 

    自我服务。表现为幼儿家庭教育。幼儿家庭承担全部的费用。

 

    以上九种“幼儿教育社会化”的形式，从左到右政府的控制力渐弱， 而市场和社会的控制与参与程度依次递增，政府对幼儿教育的干预逐渐从微观的、具体操作的层面退出，管理由直接转为间接，政府对幼儿教育成本分担的份额依次减少，而社会和幼儿家长承担的份额依次增加，除政府服务、志愿服务和自我服务以外，中间的六种形式从左到右竞争性渐增，并且竞争逐渐由幼儿家长之间的竞争转为幼儿园之间的竞争，幼儿家长的选择权渐增。

 

    选择“幼儿教育社会化”的不同方式，一般要考虑如下四个方面的因素：

 

    第一，预定的幼儿教育社会化的目标和价值取向。 如果追求幼儿受教育权的公平，一般会选择政府服务、政府间协议、合同承包、补助、教育券等形式。从幼儿园对政府的指导和政策的服从性而言，政府服务形式最佳，依次是政府间协议、合同承包、补助。 从幼儿园对具体操作性事务的应对能力来看，自我服务、志愿服务、自由市场、教育券较佳。

 

    第二，幼儿教育的性质和发展状况。 一般而言，幼儿教育的福利性越强，选择弱竞争性形式的可能性越大。 即主要挑选序列表的前几项。 另外，也取决于幼儿教育市场的成熟程度。幼儿园的自主能力、规则的完备性、竞争的强弱、幼儿教育资源的丰富程度等，都影响人们对幼儿教育社会化形式的选择。

 

    第三，幼儿教育所处的外部社会环境。一个国家市场经济的发展成熟程度、文化传统、各种制度安排、幼儿家长、社区发展、地理特征等都会影响人们对幼儿园社会化形式的选择。市场化程度较高、具有个人主义的文化传统、实行分权的政治体制，社会管理比较民主自由、民间社会比较发达的国家，一般会选择高竞争。高自由的幼儿教育供给形式，或社会化程度高的幼儿教育供给形式， 如北欧高福利的国家）。

 

    第四，政府自身的职能状况。 政府规模、职能强弱、转变的灵活性等也会影响政府的选择。 如追求有限的小政府、大社会格局就会选择高社会化、市场化的幼儿教育社会化形式。

 

    鉴于我国幅员辽阔，全国区域特点差异悬殊，幼儿教育千差万别的情况，中央政府应允许各地方政府自由选择适宜的促进幼儿教育社会化的路径，各地方政府也应容许社会各单位、个人采取不同的办园方式，利用不同的幼儿教育供给方式促进我国幼教事业的发展。