关于财政性学前教育经费在幼儿园之间的分配问题

      [摘 要]在当前的财政性学前教育经费分配体制下，重点幼儿园往往会分到较多的财政性经费，而普通幼儿园获得的财政性经费比较少。这样分配的目的是通过重点建设一部分示范幼儿园，以带动整个学前教育质量的提高。但是这样做是否能真正提高学前教育的质量?是否有利于实现教育公平?是否有利于提高教育经费的利用效益?本文试着在对这些问题进行探讨基础上提出改进财政性学前教育经费分配的建议。

　　[关键词]财政性学前教育经费；分配；效率；公平

　　一、现状

　　财政性学前教育经费在幼儿园之间的分配是学前教育经费管理体制的一个重要内容，关系到整个学前教育质量的提高和学前教育事业的发展，也影响到社会各个群体的切身利益。

　　财政性学前教育经费是指各级政府的财政支出中用于学前教育的经费，在我国还包括用于学前教育的教育附加费。这些费用一般由财政或税务部门转拨给教育主管部门，然后由教育行政部门根据需要按照一定的比例划出用于学前教育的经费，并把这些经费分配到各个幼儿园和学前教育部门。

　　目前在我国，整体上，财政性学前教育经费在幼儿园之间分配的特点是：在市区，财政性学前教育经费一般由区教育局负责分配；在郊区，一般由镇一级的教育主管单位负责分配。这些经费一般只分配给公立幼儿园(至于公立转制的幼儿园，由于我们得到的资料不一致，并且这类幼儿园作为改革实验的产物数量不多，我们在这里不进行讨论)。除以上情况外，财政性学前教育经费分配体制的最大的一个特点，就是对重点幼儿园进行重点资助，分给他们的经费比较多，对办学条件及质量相对比较落后的幼儿园则进行补偿性投入，对普通幼儿园进行一般性投入。我们把这种分配机制暂且称作倾斜性分配体制。

　　倾斜性分配体制造就了一小部分设备先进的幼儿园和一大批相对比较落后的幼儿园并存的局面。为什么要对重点幼儿园进行重点投入呢?有学者提出，实行这种分配体制，目的是要重点建设一批示范幼儿园，使示范幼儿园的设施、配置和师资等都达到一个非常高的水平，以这些示范幼儿园为样版，为其他幼儿园树立一个奋斗的目标，以带动整个学前教育质量的提高。(姜瑾：《当前学前教育存在的问题及改革的思路》，《早期教育》2001年第12期)

　　二、存在的问题

　　现行的倾斜性的分配体制对促进学前教育事业的发展发挥了一定的作用，但是也存在着许多问题。

　　(一)不利于提高学前教育的整体质量

　　倾斜性分配体制确实能迅速提高重点幼儿园的质量，但是对提高普通幼儿园的质量的作用不明显。它对普通幼儿园有积极的影响，也有消极的影响，且消极的影响要远大于积极的影响。

　　1．倾斜性分配体制对普通幼儿园的积极影响。

　　首先，在倾斜性分配体制下，重点幼儿园获得的经费较多，普通幼儿园的经费较少，人为地造成了两类幼儿园之间的距离拉大，这会对普通幼儿园造成压力，使他们产生紧迫感，能够调动他们努力提高幼儿园质量的积极性，想方设法改进幼儿园的质量。

　　其次，重点幼儿园获得充裕的经费之后，有能力装修园舍，添置先进的教学设备，聘用优秀的幼儿园教师，将幼儿园建成符合国家标准甚至大大超过国家标准的幼儿园，这样就为普通幼儿园树立了样板，为他们指明了发展的方向。

　　2．倾斜性分配体制对普通幼儿园的消极影响。

　　首先，倾斜性分配体制在给普通幼儿园带来压力的同时也使他们丧失了参与竞争的动力。通过对一些实际情况分析之后，我们发现，在倾斜性分配体制下，不少普通幼儿园努力提高办园水平和幼儿园质量的动力往往不是与重点幼儿园竞争的压力带来的，他们在这种情况下往往并不想与重点幼儿园竞争，因为现行的经费分配体制使他们获得的财政性经费与重点幼儿园相比少得可怜，他们很清楚他们与重点幼儿园根本不在同一起跑线上，他们再怎么努力也赶不上重点幼儿园，也就是说倾斜性的分配体制使他们丧失了竞争的信心；并且，这些幼儿园的管理者也明白：竞争不过重点幼儿园也不是他们的过错——这是分配体制造成的。他们要办好幼儿园的动力并不是来自于倾斜性的分配体制，而是来自于教育管理部门的评级和奖励。即使他们竞争不过重点幼儿园，他们还有获得较好的评级和各种奖励的机会，这些就成了他们实际的奋斗目标。所以，与其用倾斜性的经费分配体制还不如用评级和奖励的办法来激励幼儿园发展。

　　其次，普通幼儿园与重点幼儿园筹措其他经费的能力的差距也大大地拉开了。对公立幼儿园来说，学前教育经费除了大部分来自于财政性教育经费外，幼儿园向幼儿家长收取的学杂费、赞助费也是一个重要来源。以上海市浦东新区为例，在1998年，浦东新区的学前教育经费有31．5％来自于事业性收费。而各个幼儿园的收费标准是不同的，重点幼儿园凭借高质量的园舍和高水平的师资制定的收费标准较高，但富裕阶层的幼儿家长仍趋之若骛，争着把子女送进重点幼儿园；而收入一般的家长只能把子女送进收费较低的普通幼儿园，这样重点幼儿园和普通幼儿园的事业性收费又产生了较大差距，更加剧了普通幼儿园在竞争中的不利境况。

　　(二)不利于提高学前教育经费的使用效率和效用

　　1．对学前教育经费使用效率的影响。

　　效率在本文中是指幼儿园管理人员在一定时间内将一定的资金恰当地应用到最需要的地方，它强调的是资金使用的过程。对于重点幼儿园来说，他们有充裕的资金，相比普通幼儿园有着绝对的竞争优势，不用担心普通幼儿园与他们竞争，他们可以从容地安排资金的使用，但是，正是这种宽松的环境使得重点幼儿园不能像普通幼儿园一样在资金的使用上精打细算，他们建造豪华的园舍，引进高级的教学设备，往往会造成奢侈浪费现象，这种现象在许多重点幼儿园都已经产生了。另外，对一些普通幼儿园来说，他们失去参与竞争的信心后，使用经费的效率也会受到影响。但是，他们仍然希望能够获得较好的评级和尽可能多的奖励，他们也仍需要与同类幼儿园展开竞争。因此，他们仍有提高经费使用效率的压力和动力。如此看来，倾斜性的教育经费分配体制对重点幼儿园的经费使用效率的影响更大。

　　2对学前教育经费使用效用的影响。

　　效用与效率是不同的概念。效用在本文中是指教育经费在使用后对社会和个人来说所产生的收益，它强调的是结果。为了更好地说明倾斜性教育经费分配体制对经费使用效用的影响，我们先来举一个西方经济学里常用的例子：有这么两个人，一个已经两天没吃饭了，而另外一个刚刚吃过饭，并且吃得很饱了。现在有一份食物要给他们，如果给已经吃饱的这个人，他可能会感到痛苦，然而，如果给已经两天没吃饭的这个人，这个人会感到莫大的满足，而另一个也会减轻痛苦。显然，后一种分配方法使得这份食物发挥的效用大得多。这种差别是由两个人不同的基础所造成的。

　　现在，我们来看看幼儿园经费的使用效用问题。假设有两家幼儿园，一家是资金充裕的重点幼儿园，另一家是资金相对缺乏的普通幼儿园，再假设两家幼儿园的管理者能力和积极性都相同，因此他们使用经费的效率是相同的。现在有一笔资金，如果给重点幼儿园，重点幼儿园会把这笔资金用在最需要进行的多媒体改造上，而如果给普通幼儿园，普通幼儿园会把这笔资金用在最需要进行的厨房卫生改造上。显然，如果这笔资金给普通幼儿园使用，它发挥的效用将更大，如同前面的例子一样，这是由这两家幼儿园的不同的基础造成的。重点幼儿园所拥有的资金比普通幼儿园多，它对基本设施的需要已经得到满足，而普通幼儿园仍需要对基本设施进行投资，而造价相同的基本设施所发挥的效用远比高级设施大。在倾斜性分配体制下，重点幼儿园将大量的经费用来购买高级设施，而普通幼儿园却缺乏购买基本设施的经费，这样，重点幼儿园的经费使用效用就不如普通幼儿园高，从而降低了财政性学前教育经费的使用效用。

　　(三)不利于实现教育平等

　　在现行的教育经费分配体制下，在幼儿人数相等的条件下，重点幼儿园的生均经费必然要高于普通幼儿园，并且差距往往是比较大的。而进入重点幼儿园的幼儿的家庭大多是高收入家庭，进入普通幼儿园的幼儿的家庭大多是低收入家庭，也就是说高收入阶层的人消费了较多的教育经费，而低收入阶层只能消费较少的教育经费。在税收体制平等的条件下，就相当于拿穷人的钱补助富人的教育，或者说把穷人的部分收入转移给了富人。在资本主义社会里，政府为了改进国民的福利，往往是将富人的部分收入转移支付给穷人。我们在学前教育领域里的做法却与他们相反，这显然是不公平的。可能有人认为我国的税收体制并不是平等的，富人缴的税多，理应消费较多的教育经费。但是我国的累进税收制执行得并不理想，并且，税收平等与否并不是我们所要讨论的问题，我们在这里只能假设税收平等，然后来讨论学前教育经费分配的问题。

　　三、改进的建议

　　针对现行的财政性学前教育经费分配体制存在的问题，下面提出若干改进的建议并对可能遇到的问题作点探讨。

　　(一)关于财政性学前教育经费分配权的建议

　　目前的分配权的安排结构是比较合理的，应该继续维持这种安排结构。目前，在市区由区教育局掌管分配权，在郊区，由镇一级的教育主管单位掌管分配权。在市区，分配权不可能放在市级教育主管单位，但也不能放在比区级更低的教育主管单位上。幼儿父母一般都会将幼儿送进家庭所在区的幼儿园，跨区的不多，这样就是由各个区负责本区内的学前教育。而在郊区，家长一般会将幼儿送进家庭所在镇的幼儿园，这样就由各个镇负责本辖区内的学前教育，并且由于各个镇的经济发展水平不一致，各个镇对学前教育的需求也会有所不同，经济水平较高的镇，学前教育需求高，教育经费就需要多投入，反之，则少投入。这样，按照“谁受益，谁付费”的原则，分别由区级和镇级教育主管单位负责学前教育经费的分配就比较合理了。

　　(二)关于分配对象的建议

　　目前，财政性学前教育经费的分配对象主要是公立幼儿园。私立幼儿园所需要的经费由举办者自行筹集。这两类幼儿园的区别之一是公立幼儿园是非盈利性单位，私立幼儿园是可以盈利的，所以有人认为私立幼儿园不应该得到政府的资助。但是，私立幼儿园也为社会学前教育做出了贡献，弥补了公共学前教育的不足，因此，在适当的情况下，政府也应拿出一部分专项资金支持私立幼儿园的发展。

　　(三)关于分配原则的建议

　　财政性学前教育经费在幼儿园之间的分配原则是分配体制的最重要、最核心内容。我们认为财政性学前教育经费在幼儿园之间应该按照幼儿园的幼儿人数平均分配，我们暂且把这种分配方法称之为平均分配体制。财政性学前教育经费的主管单位按照市场价格和实际需要计算出各类幼儿的人均教育经费，然后按照每个幼儿园所拥有的各类幼儿人数计算出该幼儿园所需要的经费进行分配。其计算公式如下：E=∑CīNī,其中，E表示分配给一个幼儿园的经费，Cī表示第ī类幼儿所需要的人均财政性经费，Nī表示该幼儿园所拥有的第ī类幼儿数，n表示该幼儿园的幼儿种类数。这里的幼儿种类数主要是按照幼儿的在园时间划分的，如有半日的，有全日的，还有寄宿的，等等。种类不同，所需要的经费是不同的。在这里还需要对C解释一下，C是指第ī类幼儿所需要的人均财政性经费，是第ī类幼儿所需要的人均经费的一部分。因为，前面已经提到过，幼儿园所需要的经费并不是全部来自于财政性学前教育经费，还有一部分来自于幼儿园向幼儿家长收取的学杂费、赞助费以及社会的捐助。所以，每个幼儿园中，Cī在人均全部所需经费中的比例应与所有公办幼儿园的财政性经费总和所占全部经费的比例相一致。

　　对财政性学前教育经费在幼儿园之间的分配体制进行上述改革之后，也会产生一些问题，下面对这些可能产生的问题做出适当的解释。

　　第一个问题是，在平均分配体制下，如何给幼儿园提供激励机制?平均分配有点像吃大锅饭，但是，这并没有消灭竞争，也没有消除差别。由于幼儿园经费的一部分来自于幼儿园的收费，他们可以想方设法提高财政性经费的使用效率，只要自己的经费使用效率高于其他幼儿园，本幼儿园的质量仍可以超过其他幼儿园，从而有实力提高本幼儿园的收费标准，这样本幼儿园所获得的经费就可以超过其他幼儿园，也就有更充裕的资金进一步提高办园质量，从而形成良性循环。并且，在平均分配体制下，所有的幼儿园的竞争起点都是相同的，在竞争中落后的幼儿园的管理者就不能再把幼儿园的落后归咎于不公平的经费分配体制。这样，他们不仅参与竞争的信心和能力得到了提高，他们参与竞争的动力也大大增强。此外，还应继续执行对幼儿园的评级制度和对取得优秀成绩的管理者进行奖励，对那些教育经费使用效率高、办园质量好的幼儿园给予较好的评级和较多的奖励，使幼儿家长能够容易地区分质量高的幼儿园和质量低的幼儿园，引导幼儿家长将子女送进评级好的幼儿园，从而扩大这些幼儿园的生源，也就扩大了他们的经费来源，使得这些幼儿园的管理者得到了回报，更提高了他们办好幼儿园的积极性。同时，还应减少教育主管单位对幼儿园工作的直接干涉，给幼儿园更多的自主权，让他们自由地参与竞争。也就是要弱化教育主管单位和幼儿园的关系，使幼儿园成为独立的法人，而不是政府的附属机构，使教育主管单位起到更多的监督的作用。

　　第二个问题是，在平均分配体制下，如何保证学前教育经费使用的高效率?从前面的讨论中，我们可以看出，在平均分配体制下，幼儿园之间的竞争将会更加激励，在激烈的竞争中，每个幼儿园都会尽可能提高经费的使用效率，从而整个学前教育经费的作用效率都会大大提高，所以，提高经费的使用效率，关键是要让幼儿园积极地参与竞争，而在平均分配体制下，让幼儿园参与竞争的关键是必须使幼儿园的收费在幼儿园的经费中保持一定的比例，这个比例既不能太高，也不能太低。太高了幼儿家长将难以承受，太低了又起不到激励幼儿园的作用，目前这个比例在30％到40％之间，这样的比例是比较合适的。

　　至于教育平等的问题，且不讨论平均分配体制自身是否公平，同现行的倾斜性的分配体制相比，不论是对幼儿园还是对幼儿家庭来说，平均分配体制无疑要公平得多。

　　当然，平均分配体制一旦应用到实际当中，还会遇到很多问题，必须对这些问题进行更多的研究，才能使平均分配体制顺利地执行下去。

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