关于学前教育办学多元化的思考

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【摘要】我国的学前教育已经初步形成多元化的办学体制，但存在对学前教育性质定位不准，公办园萎缩；对多元化办学的认识、管理不到位，民办园发展混乱；经费筹措制度不完善，公办园、民办园都面临发展困境等问题。为促进学前教育多元化办学的健康发展，政府要确保公办园的主体地位，加强对民办园的管理与扶持，保证对学前教育的财政投入。
　　【关键词】学前教育；多元化办学；发展历程；问题；成因
　　一、我国学前教育多元化办学的发展历程与总体概貌
　　学前教育多元化办学是指举办学前教育的主体多元。这里所指的办学主体主要有国家(政府)、企事业单位、个人以及多种主体的混合。
　　我国学前教育多元化办学走过了一个十分曲折的发展历程。从新中国成立到20世纪80年代，我国学前教育总体上以国家包办为主。1958年至1961年大跃进时期，农村的公社、大队、生产队均办起了幼儿园或托儿所。1963年至1965年，国家开始实施学前教育多元化办学政策。调整公办幼儿园，发展民办幼儿园。80年代中后期，随着中国市场经济体制的逐步确立，出现了各类社会力量举办幼儿园的局面。2002年，《中华人民共和国民办教育法》出台，政府实行积极鼓励、大力支持发展民办教育的政策。2003年，教育部等10个部门联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出，学前教育以社会力量兴办的幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合。此后，我国学前教育多元化办学的进程加快。目前，已基本形成了以政府办学为示范，公办与民办共同发展的多元化办学格局。据统计，2009年全国共有13.8万所幼儿园，其中公办幼儿园数量约占总数的40％，在园人数约占总人数的60％；民办幼儿园数量约占总数的60％，在园人数占总人数的40％。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》指出：“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园。积极扶持民办幼儿园。”为解决幼儿“入园贵，入园难”的问题，2010年国务院发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出要“加大学前教育投入，扩大学前教育资源，鼓励社会力量办园”。以上法律法规和政策的颁布促进了我国学前教育的多元化办学。
　　二、多元化办学存在的问题及成因
　　近十年来，我国学前教育呈多元化办学态势，但多元化办学存在以下三个问题：一是由于企事业单位办的幼儿园退出了历史舞台，导致公办幼儿园急剧减少，二是民办幼儿园良莠不齐，三是幼儿教育总量严重不足。2007年，我国学前三年幼儿毛入园率只有44.6％，2008年是47.3％，2009年也只有50.9％。可以说，目前我国学前教育的发展现状并不令人满意，有人形象地将目前我国学前教育的办园状况形容为“公退民进，拐子走路，两腿不协调”。之所以出现这一状况主要有以下几方面原因。
　　1　对学前教育的性质定位不准，导致公办园萎缩
　　随着我国经济体制改革的深入，机关企事业单位逐步剥离了后勤服务，曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与单位分离。大部分企事业单位办园与原主办单位分离后，被简单套用企业改制的做法，推向了市场，原主办单位减少或停止了对其的投入，导致绝大部分企事业单位办园逐渐消失。2007年，深圳市就将22家公办幼儿园改为企业，江苏宿迁市则将全市337家幼儿园全部改制为民营。c3~2008年，昆明市委、市政府联合出台政策，要求“像办公办教育那样大办民办教育，到2010年，民办学前教育在园(班)人数所占比重达到90％以上”。这种“一刀切”激进的做法严重削弱了学前教育的公益属性，导致教育资源大量流失，教师队伍不稳定，教育质量明显下降。同时，随着农村义务教育管理体制改革的推进和中小学布局的调整，附设在小学的幼儿园和学前班也大量停办或被合并，导致农村幼儿园数量急剧减少。目前，我国农村70％以上的适龄儿童存在入园难问题。
　　2　对多元化办学认识、管理不到位，民办园发展混乱
　　近十年来，我国各种社会力量办的幼儿园，如街道园、股份制园、合资园、独资园等大量出现，而且发展迅速。从2004年起，我国民办幼儿园数量已经超过了公办幼儿园的数量。转制园、园中园(或分园、连锁园)之类的介于公办和民办之间的幼儿园也占有相当的比例。
　　在我国，多元化办学是教育体制改革过程中出现的新事物，虽然多元化办园已成为趋势，但政府和社会往往不能一视同仁地对待公办民办两类幼儿教育机构。民办园难以得到健康发展。当前，政府对民办幼儿园的布局以及数量缺乏宏观规划与微观指导，管理不到位或者缺失导致民办园之间无序竞争，民办园发展良莠不齐，甚至出现某种混乱局面。此外民办园内部管理也存在很多问题，如资金投入和使用问题，保教质量问题，教师队伍建设问题，等等。这些问题从多个侧面反映出民办园缺乏有效管理。
　　3　经费筹措制度不完善，公办园、民办园都面临发展困境
　　办园经费直接关系到学前教育机构的可持续性发展问题。我国学前教育经费近十年来一直处于徘徊不前状态，在全国教育经费总量中所占的比率一直持续偏低(仅占1.2％～1.3％)，难以有效支持学前教育事业的健康发展。目前，我国公办园的教育经费主要来源于政府的财政拨款和幼儿家长缴纳的保育费，政府拨款存在严重的偏向性。优质园、上等级园获得的财政支持较多，而普通公办园得到的财政支持十分有限，普通公办园面临突出的办学资金不足的问题。民办园办园经费基本靠收取幼儿家长缴纳的保育费，虽然某些地区政府通过“教育券”等形式给予民办园一定的财政补助，但不能解决绝大多数民办园资金来源单一有限的问题；此外，民办园不容回避的是要以营利为目的，政府监管不力容易导致经费使用和管理的混乱。这些因素都导致了民办园难以持续健康发展。
　　三、相关建议及思考
　　1　确保公办园的主体地位
　　学前教育本质上是一项社会公益事业，它不仅对个体的终身发展具有重要的奠基意义，而且对于国家和社会发展具有长效的收益和补偿功能，发展学前教育是政府义不容辞的职责。在学前教育多元化办学中，公办园理应成为最主要的办园主体，办好公办园不仅可以为广大幼儿提供接受学前教育的机会，还可以为民办园起到示范引领作用。政府应当深刻认识和准确定位公办学前教育的性质与重要地位，明确公益性是学前教育的根本属性。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》提出“要建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。”只有真正落实这一政策，我国学前教育多元化办学
才能按照正确的轨道发展。
　　2　加强对民办园的管理与扶持
　　民办园的迅速发展是我国学前教育发展的必然。民办学前教育的兴起迅速扩大了我国学前教育的办学规模，其在教育历史上的贡献是不可否认的。因此，我国发展学前教育，不该在公办与民办之间进行非此即彼的选择，而应在确保公办学前教育为主体的前提下，承认民办学前教育的合法性、合理性和必要性。在多元化办学过程中，不论园所性质如何，只要有助于扩大教育规模、提高教育质量、满足人民群众对学前教育的需求，政府就应鼓励和支持。因此，政府要切实转变过去主要依靠行政手段管理民办教育的做法，综合运用立法、监督评估、信息服务、资助与奖惩等手段管理民办学前教育。通过立法，鼓励社会各界和公民个人出资办园，保证办园者、在园教职工和在园幼儿的合法权益。要对民办幼儿园实施积极的扶持政策，以促进民办学前教育的健康发展。在这方面，浙江平阳、上海、重庆等地的经验值得推广。比如浙江平阳通过统一规划、经费减免、园舍支持、经费扶持、评优评先、委派公办教师等方式对民办幼儿园给予全面有效的支持。上海闵行区和浦东新区分别出台《闵行区对公建配套民办幼儿园实行财政补贴方案(试行)》、《浦东新区学前教育阶段政府向民办幼儿园购买服务的实施意见(试行)》，从体制管理和资金支持等方面积极推进民办学前教育的发展。重庆双桥区采用“民办公助”方式，促进了民办学前教育良性发展，2009年，该区学前一年幼儿入园率和学前三年幼儿入园率分别达到96.5％和91.4％。
　　3　保证学前教育的财政投入
　　实践经验表明，保障对学前教育的财政投入是促进学前教育快速发展的根本途径。当前，我国的财力已从1978年的138亿元增长至今天的4万亿元，国民生产总值连续20年以近10％的速度大幅增长，应该说，国家经济发展水平已使政府具备了增加学前教育财政投入、承担起更多学前教育事业发展职责的经济基础。因此，政府必须突出公共财政的公共特征，承担起对学前教育事业的公共责任，逐步建立与政府责任相适应的学前教育投入体系。比如在中央财政预算中单列学前教育经费，确保国家对学前教育事业发展的资金投入。各地区教育行政部门要会同当地的物价、财政部门积极改革幼儿园的收费制度，建立起政府财政拨款和办学成本分担机制，按成本核算，实行以质定级，按级收费，以保证多元化学前教育办学的健康发展。（作者：黄俊官）手工材料