城乡统筹视角下的学前教育发展

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【摘要】统筹城乡学前教育发展是我国学前教育事业发展的现实战略选择。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确了政府在发展学前教育方面的职责。政府在统筹城乡学前教育发展中承担主体责任，需要将学前教育纳入公共服务体系，建立城乡一体、区域统筹发展的学前教育体制；需要加大财政投入，建立合理的学前教育财政投入机制；需要切实履行监督管理职能，积极发挥市场、社会与家庭的力量，促进学前教育和谐发展。浙江省学前教育发展的经验与今后的工作重点可视为对统筹城乡学前教育发展有借鉴意义的范例。
　　【关键词】《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》；城乡统筹；学前教育；政府职责
　　近代学前社会机构教育的崛起是西方工业文明的产物，是政府提供公共服务的重要表现。学前教育的发展与工业以及城市的发展有非常密切的关系。我国目前正经历着城市化进程快速推进的发展阶段，由“转型中国家”转向“城市化国家”，原有的城乡二元结构的体制坚冰随着城市化水平的迅速提高而逐渐消融，城乡统筹的新格局正在建立。许多先进国家与地区的发展经验表明，城市化、新农村建设与学前教育迅速发展相伴而生，城乡统筹为学前教育事业的崛起提供了契机。我国日前颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出，在未来的10年中要“积极发展学前教育，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”。学前一年毛入园率和学前三年毛入园率要分别由2009年的74％、50.9％达到2020年的95％、70％。未来10年我国学前教育普及率近20个百分点的提高，需要建立在我国城市化进程快速推进的基础之上，建立在城乡统筹的社会经济文化结构转型的基础之上。
　　统筹城乡经济社会发展，是我党科学把握发展规律。从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾作出的重大决策。自新中国成立以来，在学前教育领域，长期贯彻城乡二元格局和两条腿走路的方针，使学前教育发展呈现两大特点：一是城市和县镇的学前教育获得了一定发展，但只能满足相对稳定的居民户籍儿童的入园需求，优质资源稀少且集中在机关与教育部门办幼儿园；二是农村学前教育没有受到应有的重视，呈现复杂、低质的多元模式，与城市学前教育发展相差悬殊。面对迅速推进的城市化进程，学前教育的二元发展格局既难以应对大量涌入的新城市人口与流动人口子女的入园问题。也无法解决农村教育资源不足、低质及留守儿童补偿教育等问题。因此，在城乡统筹的视角下.“把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划”，打破二元格局，推进教育公平，建立城乡一体、区域统筹发展的学前教育体制。是我国学前教育事业发展的现实战略选择。
　　一、政府在统筹城乡学前教育发展中的作用
　　学前教育是对0—6岁儿童的教育，包括0—3岁的早期教育和3—6岁的幼儿园教育。它是基础教育的重要组成部分。具有显著的公益性。学前教育不仅能促进个体身心全面健康发展，提高义务教育的质量和效益，还能提升国民素质，缩小城乡差距。促进教育与社会公平。在我国迅速推进的城市化进程和方兴未艾的新农村建设中，普及、均衡、优质的学前教育是体现教育公平、构建和谐社会的桩基工程，对满足城乡人民日益增长的教育要求，转变农村的生活方式与人际关系，提高农村人口与农村家庭的基本文化素质和生活水平，促使其尽快融入现代城市化社会具有重要作用。
　　基于对学前教育公益性与基础性的充分认识，《教育规划纲要》指出要“明确政府职责”，即进一步明确政府对发展学前教育事业的主体责任。2004年温家宝总理明确提出要“建设服务型政府”。提供完善、均等的基本公共服务已经成为中国政府职能转型的重要目标。学前教育的公益性决定了政府必须承担起发展学前教育事业的主体责任，将其纳入当地经济社会发展总体规划和教育事业发展规划，纳入公共服务体系。履行为社会提供公共服务的职能。上海、浙江等地已先后将学前教育纳入政府的公共服务体系，为政府履行发展学前教育的主体责任提供了实践范例。结合服务型政府提供公共服务的理论与实践，我们可以进一步阐释政府发展学前教育事业的主体责任。
　　1.将学前教育纳入公共服务体系。建立城乡一体、区域统筹发展的学前教育体制
　　长期以来，学前教育一直处于教育的边缘，没有受到充分重视，没有建立起稳定有效的发展机制。当城市化和新农村建设迅速推进之际.政府应充分认识学前教育的公益属性以及社会转型的需求。承担起规划发展与设计制度的职责，把学前教育纳入公共服务体系，纳入城镇、社会主义新农村建设规划，以更好地履行服务型政府的职能，满足人民群众日益增长的教育需求，巩固和推进社会的改革与发展。目前一些地区的入园难问题很大程度上与政府没有将学前教育纳入公共服务体系有关。当前，各级政府面临的迫切任务是改变原有的城乡分裂格局，进行学前教育体制改革与创新，尝试建立城乡一体、区域统筹发展的学前教育体制。这个体制以推进教育公平、满足教育需求为主旨，针对农村学前教育薄弱的状况，优先发展农村学前教育，切实履行公共服务职能，按照均衡、平价、优质的要求，为农村地区提供公共教育资源，促进城乡学前教育协调发展。这个体制不是一时的应急措施，应建立在长效性和科学性的基础之上，切实得到法律保障，使学前教育事业的发展具有自主性与稳定性。
　　2.加大财政投入。建立合理的学前教育财政投入机制
　　财政投入是服务型政府提供公共服务的基本职责。学前教育经费是学前教育事业发展、质量提高的保障。目前政府对学前教育的经费投入主要存在两个问题：一是投入比率过小，全国大多数省区的学前教育经费仅占教育总经费的1％—2％.与学前教育的发展规模极不相称；二是投入不均衡，有限的教育经费主要投入到城市与县镇的公办幼儿园，而对学前教育发展薄弱的农村的经费投入很少甚至没有投入。政府投入少是农村幼儿园规模小、质量低的主要原因之一。因此，政府面临的一项迫切任务是“加大投入”，通过提高学前教育经费占教育总经费的比率、设立学前教育专项经费等途径，使学前教育经费投入与学前教育事业发展规模相适应。另一项迫切任务是“重点发展农村学前教育”，建立城乡统筹的公共财政投入机制，政府的教育经费投入向农村倾斜，加大对农村幼儿园尤其是乡镇中心幼儿园的财政投入.保障乡镇中心幼儿园的基础设施建设。第三项迫切任务是完善成本合理分担机制，“建立政府投
入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制”。这个机制的良好运作关键在于分担比例是否合理，政府应根据当地的经济发展水平和群众的承受能力等，制订合理的收费标准，并对家庭经济困难幼儿入园给予补助。
　　3.切实履行监督管理职能，建立经费和人员规范管理制度
　　监督管理是服务型政府履行公共服务职能的重要任务。学前教育社会化政策执行以来，以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量办园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的格局已基本形成。面对大量涌现的社会力量办园，原有的学前教育行政与教研管理力量非常薄弱且体制滞后，无法适应新形势，出现了政府对社会力量办园监督管理缺位的现象。因此，相关部门必须结合新形势新任务，进行管理体制改革与创新，切实履行监督管理职能，规范办园行为，建立城乡一体、公民办一体的有关经费和人员的规范管理制度。例如，可以按“小政府、大社会”的思路，依靠社会中介机构的力量，加强对各类幼儿园收费以及经费使用的管理与监督，确保学前教育的公益性。提高教师素质是提高学前教育质量的关键，因此必须落实以城乡一体、公民办一体为取向。包括准入资格、地位与待遇、培养培训在内的一整套幼教执业人员的管理体制，严格执行幼儿园教师资格标准，切实提高幼儿园教师队伍整体素质。依法落实幼儿园教师的地位和待遇。
　　4.正确引导.积极发挥市场、社会与家庭的力量.促进学前教育和谐发展
　　新中国成立以来。我国学前教育长期贯彻两条腿走路的发展方针，多种形式的民办托幼园所占了较大比重，发挥着不可忽视的作用。特别是进入20世纪90年代以来，国家提出动员社会力量，多渠道、多形式发展学前教育，各种形式的民办幼儿园为学前教育普及率的提高作出了很大贡献，但同时也出现了乱收费、质量参差不齐等问题。因此，政府须更新工作思路，通过管理体制创新，理顺政府与市场、社会、家庭的关系，“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。社会参与在特定意义上讲就是允许市场介入。市场是统筹城乡发展的源动力。政府须正视学前教育市场介入程度较高的现状，通过税收等市场监管调节手段进行正确引导。针对目前一些地区公办幼儿园所占比率过低的现状，《教育规划纲要》提出要“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”。因此，政府要以多种渠道、多种方式吸引并规范社会资本对学前教育的投入，真正形成公办民办并举的办园格局，促进学前教育的迅速普及与和谐发展。
　　二、城乡统筹视角下浙江省学前教育事业发展的经验
　　浙江省是我国城市化与新农村建设的先进省，2009年浙江省的人均GDP接近6500美元。城市化率达到57.9％，比全国平均水平高11个百分点，㈨农民人均纯收入达到10007元。位居全国第一，是全国农民人均纯收入的两倍，全省新农村建设总体实现程度已达84.5％。改革开放以来.浙江省的民营经济获得了长足发展。民办学前教育也获得了迅速发展，形成了公办为主导、民办为主体的办园格局。城市化快速推进的“九五”“十五”期间，浙江省的学前教育普及率迅速提高，2005年，浙江省3~5岁幼儿入园率达到86.45％，与“九五”期间的平均入园率66.8％相比，提高了近20个百分点。“十一五”时期是新农村建设的关键期，浙江省各级政府先后把学前教育纳入城乡统筹的公共服务体系，全面普及学前三年教育。2006年颁布的《浙江省儿童发展规划》明确提出要做足15年基础教育，全面普及学前三年教育，3—5岁幼儿入园率(含女童入园率)均达到90％。2008年，浙江省政府将发展学前教育纳入《浙江省基本公共服务均等化计划》，提出了普及15年教育，等级幼儿园覆盖面达到85％以上的具体发展目标。2008年底召开的全省学前教育工作会议印发了《浙江省人民政府关于进一步加快学前教育发展，全面提升学前教育质量的意见》，把发展农村学前教育。建立城乡统筹的教育公共服务体系作为工作重点。2009年，浙江省3—5岁幼儿入园率达到94.82％，已初步完成了普及学前三年教育的任务。
　　纵观浙江省九五以来学前教育普及与发展的过程.可资借鉴的经验有以下几个方面。一是城市化与新农村建设为学前教育普及与发展提供了历史契机。如果能好好把握这个历史机遇，那么《教育规划纲要》所提的在未来10年内全国学前一年和三年毛入园率提高近20个百分点是完全可行的。二是充分发挥市场与社会的力量，推进学前教育的迅速普及。“九五”“十五”期间浙江省学前教育普及率的迅速提高建立在充分发挥民间资本和乡镇村基层社会组织力量的基础之上。浙江省民营经济发达，民间资本充裕，民办学前教育的发展为学前教育普及率的迅速提高作出了贡献，为解决城市迅速增长的人口与流动人口子女的入园问题作出了贡献。三是通过城乡统筹的体制创新，大力发展农村学前教育，促进学前教育的均衡和谐发展。浙江省把学前教育纳入基本公共服务均等化计划以来，各级政府纷纷进行城乡统筹的体制创新，把学前教育纳入新农村建设规划，大力发展公办农村乡镇中心幼儿园，积极构建城乡一体、公民办一体的学前教育发展体制，涌现了余杭、安吉等模式。
　　当然，浙江省的发展模式与本地域的经济文化密切相关，发展的过程中也出现了量高质低、优质资源缺乏等问题。今后工作的重点是进一步履行政府发展学前教育的主体责任。主要有三个方面。一是加大财政投入，提高公办幼儿园所占比率。二是全面提高办园质量，加强对幼儿园的监督和管理，通过幼儿园等级评定等途径，整合优化学前教育资源，促使办学水平较低的幼儿园逐步迈入规范办园的正轨。三是提高幼儿园教师的准入资格，落实教师编制，保障教师应有的地位与待遇。总之，借助《教育规划纲要》的东风，未来10年内，浙江省有望高质量普及学前三年教育，实现教育现代化的目标。手工材料