建国60年来我国学前教育财政制度改革研究

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【摘要】建国60年来,我国学前教育财政制度变化明显,由最初的单位和社队福利体系下的财政制度发展为政府和事业单位办幼儿园、转制幼儿园和民办幼儿园并存的格局。在财政制度改革过程中,我国要在社会福利、经济和教育三种框架下确定学前教育的定位,以明确政府投入的济贫性质,从而解决成本核算和管理问题,推动学前教育事业健康发展。
　　【关键词】建国60年;学前教育;财政制度改革;学前教育定位;政府投入
　　和其他教育阶段相比,我国学前教育的财政制度改革一直处于过程之中。本文试图仔细梳理建国60年来我国学前教育财政制度改革的过程,分析学前教育财政制度改革的关键问题,以期促进学前教育事业健康发展。
　　一、学前教育财政制度的历史变迁
　　1.1949~1978年:单位和社队福利体系下的学前教育财政
　　虽然早在20世纪初期学前教育就伴随着进步主义教育运动来到中国,但是新中国成立后我国学前教育的目标却和之前截然不同,从专注于儿童的早期发展转向为方便劳动妇女就业服务,学前教育的基本任务出现了重大调整。
　　新中国成立初期,学前教育为妇女解放事业服务的使命在中央人民政府的多项政策中得到体现。1952年,教育部颁布的《幼儿园暂行规程(草案)》明确规定,幼儿园的任务是根据新民主主义教育方针教养幼儿,使他们的身心在入小学前获得健全的发育;同时,减轻母亲的育儿负担,以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等。〔1〕1956年教育部、卫生部、内务部发出《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》,强调发展托儿所、幼儿园是为了帮助母亲们解决照顾和教育自己的孩子的问题,托儿所和幼儿园必须有相应的增加。〔2〕与此同时,学前教育的单位或社队福利属性在财政制度上逐步得到完善。1953年政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》,规定各企业工会基层委员会要根据本企业的经济情况及职员的需要,与企业行政方面或资方共同办理疗养所、托儿所等集体劳动保险事业。这一条例明确规定了幼儿园、托儿所是单位为职工提供的劳动保障和社会福利的一部分。1973年财政部发布财企字第41号文,规定学前教育成本改在营业外支付,〔3〕从制度上完全确定了幼儿园归属后勤服务开支的准则,强化了托儿所和幼儿园的单位福利属性。到20世纪70年代,我国已经建立了较为完善的、适应计划经济下财税体制特点的学前教育财政体制。
　　学前教育事业是社会事业的一个组成部分,学前教育体制是社会体制的反映。从新中国成立后到1978年改革开放前,学前教育为妇女就业服务的单位福利定位是非常清晰的,学前教育体制适应计划经济体制,形成了政府和事业单位、企业、街道、农村大队四种不同供给方式并存的财政格局,适应了当时城市单位制度和农村社队制度的基本社会组织形式。任何一个人,只要被纳入了单位或者农村的社队组织,就可以享受到包括学前教育在内的社会福利。
　　单位和社队作为社会福利的供给机构,必须有分散的财政投入体制作保证,即将学前教育等福利列支在单位和社队的运行成本中。这种学前教育的分散投入制度适应了“国家辛迪加”的经济制度,即各个经济体没有独立的利益,各个组织除了自己的成本外,全部剩余财富由国家统一支配。然而,分散的财政投入方式是有条件的,即整个社会必须作为一个“国家辛迪加”的会计核算体系,企业行为等同于国家行为,学前教育资金在企业列支和在政府预算中体现都一样。社会主义市场经济的实施使得“辛迪加”中的各个组成部分成为独立的利益主体,社会主义市场经济要求企业在市场中检验产品和核算成本,于是,学前教育等单位福利作为营业外成本加以核算的财税基础被打破,导致学前教育财政制度出现巨大变化。〔4〕
　　2.1978~1992年:恢复发展时期的学前教育财政
　　从1978年开始,恢复和重建是我国各项事业发展的主旋律。学前教育也和其他部门一起,逐渐走向规范化和系统化。1993年,我国以单位和社队供给制为基本特征、投资分散化、人员分散化管理、业务统一指导的学前教育格局正式形成。与之前相比,学前教育财政制度没有明显创新,只是在既有的框架下,借助恢复和重建的力量,更加规范和强化了以往的财政制度。在这期间,《全国托幼工作会议纪要》《城市幼儿园工作条例》《教育部关于发展农村学前教育的几点意见》《关于明确学前教育事业管理职责分工的请示》先后推出,分别从体制、办学行为规范、行政管理权限等方面对学前教育作出了规定。到1993年国有企业进行现代企业制度改革前,我国学前教育财政制度一直在1973年财政部文件奠定的制度框架下恢复和稳定发展。在1978~1990年出台的相关文件里,促进儿童发展代替为妇女就业服务,成为学前教育事业的基本职能。于是,规范课程、规范保教人员素质、规范学前教育办学体制成为这一时期的政策要点。1979年,中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》,再次重申了教育部和卫生部在职能上的分工,强调统一领导和分工合作的关系,并首次提出教育部、卫生部与城建、房管部门一起,统筹规划与居民人口相适应的托幼机构,开始要求企业办托幼机构向社会开放。〔5〕这表明,在强化单位提供托幼服务的同时,开放学前教育体系开始被提上议事日程。
　　经过恢复和发展,单位供给、分散投资的学前教育财政投入格局完全确立。一是政府、部队和事业单位,按照中央规定的人员编制和供给标准,将学前教育支出列支在政府和事业单位的经费中。二是企业用“合理留利”的方式留下等于某一社会平均利润率的计划利润。企业的“留利”过程从两个方面反映了当时的计划经济色彩:留利多少取决于中央政府的产业发展规划,没有税赋公平的考虑;成本核算无法反映真实的生产过程,往往是留利多少就意味着职工福利的多少。三是城镇街道和农村大队采取集体兴办的方式,保教人员的待遇等同于同等劳动力的报酬。
　　1978~1992年,不同类型的公共资金沿着各自的渠道支持学前教育供给体系中的不同部分,但是实际上,由于资金来源稳定性和资金水平的差异,政府机关办幼儿园质量好、教师素质高、经费充足的优势日益突显。可见,在既有体系下的规范化和制度化,在客观上起着强化学前教育体系各个构成部分之间差异的作用。
　　3.1993年后:现代企业制度改革对学前教育财政制度的影响
　　1993年后,随着社会主义市场经济的确立,企业剥离社会职能的需要日益迫切。在国务院启动企业剥离社会职能试点之前,伴随着财税制度改革,“企业留利”的学前教育财政体制首先被打破,许多企业实际上已经停止或减少学前教育投入。到2002年国务院第二批中央企业脱离社会职能试点工作开始时,企业已经逐渐撤出学前教育领域。另外,由于街道和社队集体经济的瓦解,集体办幼儿园缺乏明确的投资来源,大多数变为依靠收费维持的机构。于是,政府投入的学前教育体系仅剩下政府、事业单位、部队等举办的幼儿园了。在学前教育供给方面,计划经济体制下的三类学前教育机构(政府和事业单位办幼儿园、国有企业办幼儿园、街道和社队集体经济办幼儿园)转变为新的机构形式,即政府和事业单位办幼儿园、转制幼儿园和民办幼儿园。
　　政府和事业单位办幼儿园借助财政力量和系统的教师人事管理制度,成为优质幼儿园的主要组成部分,但由于它的服务对象主要是政府机关公务员子女或事业单位职工子女,因此,它面临巨大的道德压力。社会批评主要涉及两方面,一是此类幼儿园获得唯一财政支持的合法性,二是在招收服务对象之外儿童时收取巨额赞助费的合法性。各种形式的转制幼儿园来源复杂,性质多样,和举办者之间关系随意。转制幼儿园的种种问题,既有国有企业改革带来的问题,也有政府和事业单位后勤制度改革带来的问题。要想理顺转制幼儿园的问题并不容易。同时,转制幼儿园的性质问题和经营问题经常混杂在一起,这更加大了问题解决的难度。其实,对于转制幼儿园来说,最关键的还是性质问题,只有确定了性质,经营管理中的问题才能依据公共和市场两种不同的渠道加以解决。
　　民办幼儿园目前已经成为我国学前教育供给体制中的重要力量。对民办幼儿园的管理成为我国学前教育行政管理面临的新课题。同时,民办幼儿园也以自己的力量推动着民办教育基本制度的建立,推动着政府管理市场能力的提高。
　　伴随着2002年国务院第二批中央企业脱离社会职能试点工作的展开,公办学前教育体制改革问题日益突出。正因为如此,江苏省宿迁市和广东省深圳市的公办幼儿园改制问题引起了广泛关注。
　　2003年上半年,江苏省宿迁市开始了非义务教育阶段的转制探索。宿迁市政府公布的《宿迁市学前教育办学体制改革情况汇报》提出:“对学前教育的改革,要求将现有的各级各类幼儿园,采取公有民营、股份制改造、拍卖等形式,使之全部变成民营实体,使各幼教单位真正成为适应市场要求的主体,在市场竞争中主动寻求发展,主动壮大自己,在责、权、利统一的过程中,转换机制,提高效益,永葆办学活力。”〔6〕
　　从性质上看,江苏省宿迁市的改革主要触及的是公办学前教育的管理体制问题。从财政体制改革角度看,它也涉及到政府与市场在投入上如何相互配合的问题。
　　与江苏省宿迁市学前教育体制改革相比,广东省深圳市改革公办学前教育体制的动力带有强烈的公共财政思想指导下主动改革的色彩。深圳市共有幼儿园744所,在园幼儿15万人,其中市属公办幼儿园22所(占全市幼儿园总数的5.6%),在园幼儿1.4万人(占全市在园幼儿总数的9%)。深圳市政府每年对22所市属公办幼儿园下拨财政补贴5000万元,这也是深圳市政府每年投入到学前教育领域的全部经费。“市财政对学前教育的全部投资,仅用于占全市幼儿园总量5.6%的市属22家公办幼儿园,这样既不公平,也不利于教育部门加强对全行业的管理。”为解决这一问题,“深圳市将原财政对公办幼儿园每年5000万元的拨款,改为学前教育发展专项资金,用于对全市学前教育的支持”。〔7〕因此,从性质上看,深圳市的改革带有财政体制改革的色彩。
　　以2002年国务院第二批中央企业脱离社会职能试点工作开始为标志,我国学前教育财政体制改革也开始了新的进程。财政体制改革面对的主要问题有两个。一是学前教育财政体制改革的目标不清晰。财政体制改革的目标是加强政府责任,还是调整财政投入方向,对于这一问题始终没有达成共识。二是由于民办教育法对办学机制问题的模糊处理,导致政府和市场的关系如何处理的问题没有得到有效解决。
　　二、学前教育财政制度改革的几个关键问题
　　计划经济下财税体制的最大特点就是公共财政与企业财务合二为一。整个社会组织成为一个大公司,物品供给的权力集中在政府手中,政府在不同部门之间进行调配。计划经济体系下学前教育经费投入主体的分散状态,给包括学前教育在内的社会基本服务供给体系的建立带来许多理论和实际问题。
　　1.定位问题
　　学前教育事业兼具社会福利、经济和教育三重职能。从社会福利上看,学前教育是政府支持家庭养育下一代和减少儿童入学起点差异的手段,对于缓解由社会阶层差异导致的教育不平等有重要作用。从经济上看,学前教育为妇女就业提供强有力的支持,对增加家庭收入、增加家庭消费有重要意义。从教育上看,学前教育对于儿童早期认知、情感和技能发展具有不可替代的重要作用。由此可见,学前教育事业发展的定位,需要在社会福利、经济和教育三种框架下确定。
　　从社会福利角度分析,我国社会福利事业的发展将进入从最低社会保障到部分福利项目广泛覆盖的转型阶段,其中,医疗、学前教育和养老等应该成为社会福利事业优先发展的项目。社会福利框架下的学前教育应该满足社会福利服务的基本要求,即广泛覆盖、基本标准、城乡统筹、节约运行成本。
　　从经济发展战略上看,我国的经济发展面临着经济增长方式转型的任务,其中,增加家庭收入、将家庭经济观念从重财产积累转向重生活消费、扩大国内需求是经济转型的关键。另外,到2015年人口红利消耗完成后,我国将迅速进入老龄化社会。因此,学前教育支持妇女就业就超越了谋求性别平等的意义而具有了经济意义。经济框架下的学前教育在满足妇女就业方面应达到多层次、满足个性需要、市场与政府相协调的要求。
　　从教育发展战略上看,学前教育集中体现了非义务教育阶段跨部门统筹规划、协调多种供给力量、行政和市场手段同时存在的特征。教育框架下的学前教育,需要在终身学习的理念下,组织和协调各种办学力量,即以终身学习为起点、对质量和课程严格监管、多部门协调。
　　然而,我国学前教育事业现归教育部门管辖,缺乏必要的协调机制,致使学前教育机构的职能单一,无法为公共投入提供有力的合理性基础。
　　2.优先顺序问题
　　政府首先应该承担哪一类学前教育责任?在我国,从陈鹤琴时代起,学前教育就缺少济贫性质的保育和看管职能,注重的是教育儿童和开发儿童的潜能。新中国成立后,虽然企事业单位办幼儿园是为了解决女性就业的后顾之忧,但计划经济时代的福利制度并未包含广大的农村地区。学前教育服务跟着预算体制走,能够列入预算体制的,就享有公共财政的支持;不能列入预算的,也就失去了公共财政的支持。学前教育服务游离于政府职能之外,而附属于国家基本的预算制度。
　　制度原有的形态和企事业单位剥离幼儿园的实际决定了我国学前教育的财政投入结构,即公共学前教育投入集中于政府办幼儿园,忽视其他幼儿园,导致了不同类型和不同地区幼儿园的发展极不平衡。因为拥有大量财政投入,政府办幼儿园(政府机关办幼儿园和教育部门办幼儿园)的园舍、设备和师资水平十分优越,教育质量较高。而为城市普通民众服务的街道幼儿园、农村学前教育机构等,由于没有被纳入各级政府的财政预算,事实上基本得不到政府财政支持。学前教育投入制度附属于预算体系的事实导致政府行为与公共财政的公平原则和教育投资的能力支付原则①相违背,与政府的济贫职能相违背,不利于社会基本服务体系的健全和社会的和谐发展。
　　3.成本核算和管理问题
　　如果说学前教育的定位影响财政资金支持的合理性,优先顺序影响财政资金的使用效率,那么,学前教育的成本核算问题则直接影响公办学前教育机构的收费合理性,继而影响公办学前教育机构的财政体制改革,影响教育行政机构对民办学前教育机构的管理。
　　就收费问题而言,由于学前教育机构是依据各地教育部门和物价部门共同制定的幼儿园“分类评估,按质论价”的标准收费的,导致了少数公办幼儿园“越办越好”,随之收费也“越来越高”现象的产生。有关报道显示,目前不少幼儿园赞助费收费混乱,使用上缺乏有效监管。例如,某省级示范幼儿园2005年在园幼儿420人,全年收入共计2,976,770元,其中保育费782,074元,赞助费和特色班收费2,094,696元。赞助费和特色班收费是保育费的2.7倍。〔8〕
　　在成本核算问题上,很多人提出学前教育服务应实行按成本收费原则。2003年,教育部、财政部、卫生部等部委联合发出的《关于学前教育改革与发展的指导意见》提出:“省、自治区、直辖市教育部门根据生均培养成本、当地经济发展水平、居民承受能力等情况,提出对本地区公办幼儿园(班)最高和最低收费标准的意见;民办幼儿园(班)则按照国家有关规定,根据办学成本确定收费标准。”从中可以看出,按成本收费日益成为学前教育服务收费的一个基本原则。在幼儿园收费问题上强调按教育成本计算,其目的不是为了解决教育成本计算这样一个教育经济学的理论难题,而是为了规范幼儿园的收费行为。学费是价格的体现,而价格取决于需求而不只是成本。仅根据成本制定价格,从某种程度上讲,是计划经济条件下的定价思路。在政府没有对价格进行干预或缺乏有效干预的情况下,作为卖方市场的幼儿园收取较高的学费是很自然的选择。而政府站在公共利益的角度对幼儿园的收费行为进行约束,其性质是政府对公共事务的管理。如果只局限于对教育成本的计算,无疑会限制学费管理制度的设计思路。当前我国学前教育财政制度改革在实践中出现的种种问题反映了市场经济体系下学前教育供给理论的缺乏,学前教育供给呈现出非常明显的经验主义色彩,教育行政部门对学前教育的管理长期定位于业务指导,缺乏对整个社会学前教育发展的规划和领导。随着政府职能转型和学前教育事业的进一步发展,这些问题亟待得到有效解决。（作者：曾晓东范昕）手工材料