透视幼儿园改制中的公平与正义

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      【摘要】学前教育市场化成为当前教育改革的重点,由此,幼儿园的改制引发了公众的广泛争论与思考。如何在市场经济条件下促使学前教育健康、有序的发展,是一个亟待解决的问题。分析教育市场化的理念和政策,反思幼儿园改制关涉的公平与正义问题,具有十分重要的现实意义。
      【关键词】幼儿园改制教育市场化公平正义
       随着当前教育体制改革的不断深化,不属于国家义务教育范畴的幼儿教育将逐步走向市场,这对当前的学前教育发展提出了严峻的挑战。探讨幼儿园改制的问题,首先要跳出“解决问题”的思考逻辑,避免错误思想的误导。思想理念的澄清不仅重要,而且是非常必要的。也就是说,改革的困难不在于既得利益者的阻挠,而在于既存错误观念的影响。

       学前教育的“公平”与“正义”
      根据相关报道,2010年,广东省对4个省级部门办的幼儿园的财政拨款将达到1500万元。由此引发了社会公众的热议,有人指出,机关幼儿园问题其实就是动用公共财政使少数人受益的问题。所以,一些人大代表提出对机关幼儿园进行体制改革,促使机关后勤服务实现社会化。
      当前,机关幼教改革滞后的问题日益凸显。尽管幼教事业每年都可获得不小的经费投入,但是旧的管理模式形成了不能按质收费的规则。当前社会中出现了这样一种现象:不属于机关幼儿园收托范围的一些单位和个人为了将自己的孩子送入机关幼儿园,千方百计地托关系、找门路。这样一来,原本应由社会解决的矛盾被转嫁给了机关。由于历史的原因,幼儿园分属机关、事业或者企业,大多是为了满足自己单位职工的需要,被认为是单位的重要福利,因此,这些幼儿园周围社区的老百姓根本无法享受这一优质教育资源,很明显,这是非常不公平的。
     我们再来看另一个实例。目前,某市有幼儿园700多家,占全市7.8%的公办园每年的投入约为5000万,几乎占用了该市学前教育的全部资源,而剩下的92.2%的私立幼儿园几乎没有得到政府的投入。在现实中,只有少数市民能把孩子送进公办幼儿园,而多数市民家庭并没有受益。
     因此,支持改制者提出,幼儿园改制是实现全民教育公平的重要手段。他们质疑的问题主要有:到公办幼儿园就读该具备什么条件?每年政府给公办幼儿园的补贴是多少?民营幼儿园教师与公办幼儿园教师在待遇方面为何有如此之大的差距?民营幼儿园为什么不能得到政府的扶持?这一切公平吗?反对改制者则认为:如果对公办幼儿园进行改制的话,就将意味着财政支持的中断,政府将不再承担此方面的义务,会将幼儿教育当作包袱完全甩掉;如果将公办幼儿园全部推向市场,使之实行企业化的运作机制,那么幼儿教育就有可能沦为赚钱的机器,从而背离了教育的基本原则。

         市场化是“目标”还是“手段”?
       从当前的形势来看,幼儿园的体制改革势在必行。但究竟该怎么改呢?有关决策者认为,将市场机制引入学前教育是实现教育公平的重要途径,因而就要取消公办园。上个世纪80年代,在英美等国教育政策的改革过程中,教育市场化的主张得以付诸实践,学校自主和家长选择逐渐结合了起来。学校拥有自主权之后,将会更积极地适应市场需求,而学校选择是使学校实现本位管理制度化的一种有效途径。在许多国家,尤其是英美等国,结合学校本位管理和家长选择以创造一个准市场。①自由经济是政府有效控制教育的手段。新右派强调:将市场机制带进学校教育中,通过消费者选择和生产者竞争,学校将更有质量,学生学得更好,而且阻碍学校的官僚因素将会被排除。② 以市场竞争为主导,通过幼儿园间的相互竞争,自然可以淘汰部分没有教学理念,不重视儿童与父母权益的幼儿园。改制后的幼儿园完全要遵从市场逻辑,一些市场化的倡导者则认为幼儿教育跟商品一样,两者没有本质的区别。打个比方来说,一些商品刚上市的时候,或许会非常昂贵,以至于人们都买不起,后来在市场机制的调节作用下,生产这种商品的厂商多了,产品就丰富了,甚至会过剩。这时,不同的生产者就会以降价的方式展开竞争,于是顾客也就不再抱怨买不起了。他们认为幼儿园的运营也一样会遵循市场规律,必然会出现优胜劣汰的结果。然而事实并非完全如此,因为市场也有失灵的时候。在价格机制的作用下,幼儿教育只能供给那些能够支付费用且有需求的人,市场不能向社会各个阶层供给幼儿教育,如果政府不提供,则社会整体的幼儿教育会出现需求不足,民众尤其是处于社会不利地位的群体会因为无力负担幼儿教育的费用而被排斥在外。③“教育市场化牺牲了下层阶级子女的未来,成就了既得利益者的利益,既没有效率,更不公道。”④况且,在学校与受教育者自愿合作的前提下,市场机制方能发挥应有的作用,而教育市场是否符合此项条件,仍有疑议。教育市场化的倡导者认为只要将个人置于市场环境之中,使之进行完全的竞争,问题就可解决,但这种观点过于简单化了。因为,市场的作用并非是无限的。无疑,错误的政策来自错误的思维。如果仅是强调市场的作用,而忽略了政府部门的公共服务功能,那么势必会导致改制的失败。
       如果教育是以盈利为目的的话,那么我国的教育必然会脱离服务于人民的根本宗旨。国务院在《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中强调:“地方各级人民政府要加强公办幼儿园建设,保证幼儿教育经费投入,全面提高保育、教育质量。”由此看来,政府依然是幼儿教育的主导力量,市场仅是促进教育发展的重要途径。

        政府在学前教育改革中不可缺位
      传统主流教育经济学者认为,教育具有“公共财富”(public goods)的特性,从教育中所获得的益处可以为社会整体所共享。因此Levin 指出,“教育的此种特性,使得公办学校教育质量欠佳的困境无法以教育私有化的方式来解决”。⑤Blaug则主张,教育是“准公共财富”(quasi-public goods),具有可共享性,但也有可排他性,教育若由市场机制来提供,就会导致教育投资偏低的现象。教育牵涉到师资、设施、场所等资源,这些资源在绝大多数情况下是具有排挤性的,确实无法共享,因此,教育并不是“公共财富”。传统主流教育经济学者主张教育由国家来提供,但教育市场化的主张者则提出了反对意见。事实上,他们都只是观察到了教育中的某些现象罢了。由于市场力量的引入和个体责任的强调,教育的公共服务功能被弱化了。
      那么,究竟应该由谁来负担幼儿教育的责任呢?是家长或政府?还是父母和政府共同负担?分配负担的比例是多少呢?目前,我国教育经费的分配很不平等,处于学前教育阶段的学生最多,但所得的教育经费最少,而处于高等教育阶段的学生数最少,所得的教育经费却最多。这样的经费分配情形是很不合理的。根据教育部“2004年全国教育经费统计资料”,国家财政拨款仅占幼儿园教育经费总数的1.3%左右,全国在园幼儿有2244万人,幼儿生均预算内教育经费只有128元。这使得幼儿教育经费长期短缺,许多没有得到政府和教育部门投入的幼儿园困难重重,难以发展。
      许多教育立法者、决策人员均已认识到学前教育的重要性,但学前教育还是得不到应有的重视。目前,我国依然是将教育改革的重点放在中、小学阶段,而学前教育改革的紧迫性并未引起普遍的关注。但是,教育的历程是具有连续性的,良好的学前教育是初等教育的基础。保护儿童权利已经成为一个国际性的问题。我国已经加入联合国的《儿童权利公约》,就应当承担起必要的义务。公约要求有关儿童的一切行动,不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行,均应以实现儿童的最大利益为出发点。从这个意义上讲,各级政府更应强化其对学前教育的重视,不能简单地将学前教育交给市场。
       综上所述,教育原本属于政府公共服务的领域,教育市场化仅是促进教育发展的一种手段,而非是教育改革的目的。大多数人都已经认识到了学前教育改革的必要性,但是,站在不同立场上的个人所认同的改革方向都不尽相同。人们的改革见解之所以存在较大的差异,其原因就在于个人所接触、了解的实际情形有所不同,但是我们思考学前教育改革,必须要超越“解决自己接触到的教育问题”的层次。( 手工材料