上海学前教育办园体制改革的政策设计

      一、上海学前教育办园体制改革的指导思想       1.符合上海国际化大都市城市定位的要求，满足上海新一轮发展的需要       学前教育作为城市公共服务体系的一个重要组成部分，应通过办园体制的改革，使优质的学前教育成为上海落实“三个代表”思想，满足最广大人民群众教育需求的标志之一，成为上海优化投资环境，引智、引资，育智、育才的重要基础之一；成为上海作为“最适宜居住城市”，吸引国内外居民入住上海、青睐上海的重要原因之一；成为上海教育闻达于世界教育的理由之一。       2.作为上海基础教育的重要组成部分，继续保持在全国的领先地位       上世纪90年代，特别是“九五”时期以来，上海已经全面普及了3～18岁儿童和青少年的15年基础教育，并形成0～18岁，由学前教育、九年义务教育、高中阶段教育，以及特殊教育和青少年保护教育所组成的，结构合理、相互衔接、内外沟通的开放性基础教育体系。在这个体系中，学前教育作为上海基础教育的一个有机组成部分和起始阶段，长期以来在全国处于领先地位。因此办园体制改革作为基础教育办学体制改革的重要组成部分，必须纳入上海基础教育整体发展的设计框架，满足上海基础教育整体发展的需要，这有利于学前教育办学体制、机制的探索，有利于上海基础教育整体服务能力与水平的提升，也有利于保持上海学前教育和基础教育在全国的领先地位。       3.有利于激发幼儿园办园的活力，释放学前教育的能量       对于以公办幼儿园和集体办幼儿园所为主体的上海学前教育来说，办园体制改革的主要任务就是要进一步解放思想，冲破传统的体制性障碍，通过制度创新和发展模式创新，为幼儿园的发展拓展更大的空间，激发他们的活力，最大限度地释放幼儿园与园长、教职工的能量，使上海的学前教育涌现各具特色、充满活力的各级各类园所，培养和造就一大批新时代的有理论、会实干、善经营的现代学前教育机构管理者。       4.满足市民对学前教育的需求与选择       在国际教育研究领域中，学前教育对人和社会发展的作用正在被越来越多的人所认识，发达国家及其政府正在越来越多地关注并投入于学前教育。因为学前教育在为人的一生发展打下基础的同时，也成为了民族素质的奠基石。随着本市社会的发展，市民对学前教育的需求越来越多元。通过幼儿园办学体制改革，可以激活幼儿园自主办学的意识，逐步形成各具独特风格的园所，可以满足家长对学前教育的不同选择。同时学前教育是人在发展初期的最初的启蒙教育，通过财政投入与政策法规的制定和执行，来保障和监督每个适龄儿童接受学前教育的权利，也是作为一个现代政府，尤其是作为正在努力成为国际大都市的现代城市政府的一种义不容辞的责任。       二、对上海学前教育办园体制改革方向的理性思考       上海是中国学前教育最发达的地区之一，与国际发达国家学前教育的水平比较接近经过多年的发展与建设，上海学前教育目前由政府举办的公办园约占58%，在公办幼儿园中就读的幼儿数约占全体入园儿童数的720%，可以看出，目前上海的学前教育主要是由政府举办，是我国政府举办学前教育比率最大的区域之一。       对于上海地区这种学前教育资源积累较多、公办幼儿园影响较大的现状，办园体制改革应该怎么走，一直有不同的看法，概括而言，大致可分为两类:       (1)公退民进，大力发展民办幼儿园主要理由是:       学前教育阶段不是义务教育，应以市场引导为主，产业化运作成分可以更大;政府财政投入能力有限，在现有的财政投入范围内，应减少政府对学前教育的投入，更多地向义务教育倾斜;公办教育的体制、机制比较僵化，不利于提高学前教育质量。       (2)公办为主，民办补充主要理由是:       学前教育性质是国民的基础素质教育，由于国民基础素质教育对公民与国家发展的无以替代的重要作用，政府理应对学前教育予以充分的重视。从国际角度看，发达国家包括我国的台湾都正在不断地加大政府对学前教育的投入与支持，以期从源头上通过教育开发人力资源，提高民族素质。国内不少地方将原有的公办幼儿园、集体幼儿园卖给个人，不仅造成国有教育资源和集体教育资源的流失，而且也使当地的学前教育水平明显下降。       我们认为:上海学前教育办园体制改革的基本思路应该是：自主办园，多元发展这是因为：       不同发展水平的地区，学前教育发展的路径不必划一，上海应该根据本地的经济、社会、教育发展的实际情况与需求来选择上海学前教育的发展思路。       上海的公办学前教育资源发展比较充分，在20多年的改革发展过程中，无论是教育理念、课程改革、教学模式，还是管理体制、教师队伍、设施设备，公办幼儿园都起着不可替代的“领头羊”作用，并已涌现了一批在全国有影响，与国际学前教育前沿“接轨”的优质幼儿园，这是上海的优势所在，必须珍惜。       从上海近年来学前教育质量的现实状况看，公办园办学质量总体较好，民办园相对较差。从支持幼儿园运行的财政投入状况看，上海公办幼儿园已有1/3的经费来自于家长付费与社会支持，公办幼儿园虽然性质仍为国有，但已经在相当程度上必须面对社会与市场办园。上海应根据“产权管理、运营和监督相对分离”，幼儿园办学“权利、义务和责任相统一”的基本原则，设计现代幼儿园的办园体制和机制，从政府包办走向自主办园，从他律走向自律，再走向自治，真正成为具有独立法人地位、面向社会需求办学、遵循教育规律、可持续发展、高质量、有特色、活力强的学前教育机构。       在搞好搞活公办幼儿园这一大头的同时，通过《民促法》的实施及其相关法规和政策的实行，鼓励和支持社会力量举办学前教育，形成上海学前教育多元发展的局面。       三、上海学前教育办园体制改革基本框架的设计       1.改革公办幼儿园的管理体制，实行自主办园，促使一大批公办幼儿园真正成为具有独立法人地位，承担事业法人责任，面向社会自主办园的学前教育机构。       上海应在有条件的区域，选择一批有条件、有实力的幼儿园作为“现代学校制度试验园”，实践教育现代化进程中的现代学校制度的建设与发展，探索“现代学校制度”框架下的现代学前教育管理模式。       在“现代学校制度试验园”，可以通过“协议授权，委托办园”的方式，政府原则上给予一定的公共财政投入(政府拨款)与自主招生、准成本收费、经费使用、人员聘任、事业发展等方面的政策支持。但是在财政投入方式和管理方式上应引入面向社会和市场的概念与机制，使财政投入、政策支持与办园质量、承担任务挂钩。       试验园应该实行园务公开，定期向师生、社区、家长报告幼儿园发展规划和教育改革计划的实施情况；实行“阳光收费”并接受财务审计和资产效益评估；授权期满接受全面评估；接受家长、社会和教育行政部门的监督。目的是促使试验园必须通过建立法人治理结构，行家治园，开放办园，形成办园特色，实现幼儿园与社会的良性互动，提升办园水平，从而取得各自的市场份额和社会地位。       2一批公办幼儿园以政府财政投入为主运行，以低收费保障低收入或较低收入阶层市民接受学前教育的机会与权力       对于社会上存在的一部分低收入人群和家庭，尤其是处在城市边缘地带的区域和社群，政府有责任提供并保障他们在教育发展方面的机会和权力，这是以人为本的现代社会和现代政府不可推卸的责任和义务。       政府应根据区域发展的实际，拿出一批有一定质量的幼儿园，作为低收费的幼儿园，以确保每一个适龄上海市民都有接受学前教育的机会。同时还应通过建立相应的机制，促进幼儿园不断提高办园水平，从而确保每一个适龄上海市民都能接受较高水平的学前教育。       3.鼓励个人或法人举办各类民办幼儿园，满足市民多元化学前教育需求       根据《民办教育促进法》的精神，走出传统认识上的偏差与误区，转变观念，转变推进方式，真正促进公民办学前教育的公平和协调发展，吸引更多的社会资源进入学前教育领域，并以其教育特点的多元化和教育服务的优质化，加快上海学前教育多元化、现代化的步伐。       民办幼儿园应该凭借自身体制与机制方面的有利条件，针对社会和个体有差异的教育需求，吸纳国内外优质教育资源，与公办幼儿园错位发展、错位竞争。对于民办幼儿园的管理，政府要坚决破除在人员流动、师资培养、社会保障等方面的不适当制约，为公民办幼儿园创设公平发展、平等竞争的发展环境。       4.允许有资质的社会法人组织(主要是社会公益团体、基金会等)协议承办幼儿园，调动社会力量的积极性参与办园。       政府可有计划地拿出一批幼儿园，面向社会招标，鼓励有资质的社会公益团体、基金会、事业法人等组织来承办幼儿园，这些被承办的幼儿园应该是非盈利的，不求回报的学前公益性事业法人，应同样享受政府对公办幼儿园的财政与政策支持。       以上4类幼儿园的具体落实应根据各区县经济、社会与市民需求的实际情况采取不同的结构比，对于全市的总体结构我们建议第1类为20%左右，第2类为50%左右，第3、第4类为30%左右。       四、关于推进上海学前教育办园体制改革与幼儿园管理改革的政策建议        1.创新思路，重新认识与落实政府对于学前教育的责任，明确各级政府的学前教育管理职责       在新一轮基础教育的发展中，应该以新的思路，重新认识政府学前教育责任的基本内涵:       (1)保证与促进学前教育的实施与发展政府有责任安排必需的、足够的公共财政投入学前教育，并做到公共财政投入的公正、合理与透明；制定一系列的法律、法规、标准来保证学前教育的实施与质量；提供必需的学前教育资源，如通过师范教育为学前教育提供合格师资等。总之政府主要是通过财力、物力、人力资源的提供和法规标准的制定来保证学前教育能得以高标准、高质量实施，但具体实施并不是政府本身，而是通过一个一个的法人实体——学前教育机构，一个一个富有教育特点的幼儿园，而且这些幼儿园并不在于是公办还是民办。       (2)保障弱势社会群体接受学前教育的机会与权力。目前，上海中心城区和郊区，人口导出区和人口导入区，经济发展水平不同的区域间、不同收入水平的人群间，学前教育生均占有的资源还是存在着较大的差距，因此政府应通过对弱势人群、弱势地区的更多的倾斜与保障，来保证全体市民接受学前教育的机会与权利，从而保障社会的整体平衡，保证社会的安定。这也正是我党“三个代表”思想的具体体现。       (3)监督学前教育的效益与效率。政府对学前教育承担了一定的公共财政和其他资源的投入责任，也相应地有监督这些投入所产生的效益和效率的权力，政府可以通过专业评估和社会监督来实施对学前教育效益和效率的监督。       2.转变政府职能，改变管理模式，分类管理，加强引导       在办园体制改革的过程中，政府的学前教育管理模式应坚决从计划经济体制下的具体行政性管理转变为适应市场经济体制的宏观指导性管理。通过现代教育管理制度的创新，将微观层次的幼儿园内部管理权交还给幼儿园，以发挥学前教育机构的主动性和积极性；政府则在宏观层面上强化其监察调控功能，以保障教育这一具有社会文化职能的公益事业健康稳定发展，并保持上海学前教育的高质量和高水平。       不同类型的学前教育机构还应采用不同的管理要求，分类管理，重在引导。例如对“现代学校制度”试验园，可以采用下列管理方式：       1)政府提出进行“现代学校制度”试验的要求，明确进行“现代学校制度”试验的条件与要求，也同时明确政府对试验园的政策和资源支持，以及试验园的责任、权利和义务。       2)幼儿园提出试验申请，并制定详细全面的试验方案。       3)通过资质与方案评审→协议授权→年检指导→期满评估→再次授权。       4)教育行政部门应做到对“现代学校制度试验园”在授权范围内不指挥、不干预、不考评、不干扰，少开会，少摊派行政任务。       5)依托现代信息技术建立信息沟通渠道，减少管理成本，提高管理效率。       6)运用项目管理形式推动幼儿园教育教学改革，改革项目可以是政府提出，也可以是幼儿园提出，政府负责项目的审批与立项，并有必要的拨款和评估。       3.学前教育机构应建立以独立事业法人为基础的现代学校法人治理结构       “现代学校制度试验园”、“社会公益法人承办园”应在政府授权下建立学校理事会，民办园则根据《民促法》成立董事会。理事会由园长、教师代表、家长代表、社区成员代表和教育专家共同组成，对授权范围内学校发展的重大事项有决定权。其主要职责是：决定幼儿园的办园理念、制定幼儿园章程和教育教学政策，聘任园长，制定教师行为准则，研究与审批幼儿园发展规划、经费预算和开支情况，并监督实施情况。民办园董事会的组成与职责根据《民促法》要求实施。       在幼儿园内部建立起法人负责，集体决策；组织健全，管理科学；依法办园，协调高效；党组织监督保证，师生员工民主参与的治理结构。既保证由教育行家来治园，又开放办园，实现幼儿园与社会(社区、家庭、政府、市场)的良性互动。       4.制定标准，健全制度，严格程序，鼓励幼儿园依法自主办园       制定对“现代学校制度试验园”和“社会公益法人承办园”实施管理的系列规章、制度、程序、评估标准与评估办法。积极通过对《民促法》有关规章、制度、程序、标准与评估办法的制定与完善，加快上海对《民促法》的落实与实施，从而保证在新一轮办园体制改革中，政府和幼儿园有法可依、有章可循，实现程序化、规范化管理。       上海对学前教育机构已经开始了办园水平的分等评估，办园水平的评估实际上表达了政府对学前教育的价值观和导向，表达了社会与市民对什么是高质量幼儿园的价值取向，也表达了政府对不同类型幼儿园的管理要求。建议根据学前教育的发展与改革趋势，进一步修订有关的评估标准和办法，既要给予幼儿园更多的办园自主权，一也要加强依法办园与规范管理，提高社会与家庭参与监督的力度。       5.开发学前教育的支持、服务系统，加强社会专业性中介机构建设和专业人才培养，使学前教育机构进一步依托社会的资源市场依法自主办园       为促进学前教育的办园体制改革和“现代学校制度”建设，有必要尽快培育为教育机构服务的教育资源中介市场，开发高水平的现代学前教育专业支持技术，培植高质量的以学前教育为对象的专业服务能力，形成高效能的学前教育专业支持队伍。例如学前教育的专业咨询、研究机构或组织，学前教育的信息交流、管理机构或组织，幼儿园设置和课程设置评议机构或组织，熟悉学前教育的财务审计机构，学前教育督导和教育评估机构或组织，学前教育资格认证机构，学前教育行业协会等。       6.加快上海学前教育的国际化进程       上海新一轮城市发展目标要求上海建成世界级的国际大都市，与此相适应，上海的教育服务也必须着力提高国际化程度，对于上海的学前教育来说，应该有一定数量的幼儿园是国际化水平较高的国际性幼儿园，甚至包括出现一批世界级的学前教育品牌。这些幼儿园里，有浓郁的国际文化氛围，有跨文化沟通和学习的良好平台，孩子们在这里学习多元文化，感受多元文化，教师们有国际教育的立场和价值观、懂得国际教育规则和国际教育服务意识、与国际教育组织和其他国家的学前教育有畅通的信息交流，等等。       建议上海新一轮发展中的学前教育可以通过更多地与境外品牌学前教育机构的合作办学，沟通交流，引进资源，引进人才，引进知识，引进技术，以尽快提高上海学前教育的国际化水平。       上海新一轮学前教育国际化水平的提高，将会成为满足在上海居住的国际居民教育服务需求和支撑上海学前教育走向世界、融入全球的重要平台。   作者单位： 何幼华 叶雁虹 上海市教委基础教育处 朱怡华 黄娟娟 上海市教科院普教所

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