社会和谐与幼儿教育财政体制的宏观调整

      【摘要】在实现经济稳步转型, 构建和谐社会和追求教育均衡发展的背景下, 我国幼儿教育财政体制改革势在必行, 但改革必须在整个社会和教育改革的框架内展开。改革要科学论证, 严密设计, 综合配套, 稳步推进； 要尊重民意, 争取社会的广泛认可与支持； 宜从体制外到体制内, 按时序展开。政府要加大对幼儿教育的财政投入, 积极发挥宏观调控作用,维护和促进幼儿教育的公平。     【关键词】转型期； 和谐社会； 公平； 幼儿教育； 财政体制       我国正处于由计划经济向市场经济过渡的转型期, 转型期的社会背景是我国幼儿教育财政改革的现实基础。党的十六届四中全会提出了建立和谐社会的理想, 这是2005年两会的中心议题, 也是2006年党的十六届六中全会的重要主题。和谐社会的核心理念必将成为我国幼儿教育财政改革的基本思路和方向。       一、社会转型的历史经验对我国幼儿教育财政改革的启示       社会转型首先从经济转型开始, 国内外不同的经济转型战略所取得的截然不同的结果已昭示我们: 在进行社会改革时必须采取渐进的、整体调整的、从体制外向体制内推进的战略。幼儿教育虽然是准公共产品, 但也要遵循基本的市场规律。经济改革所采用的不同战略对幼儿教育改革也具有重要的借鉴意义。       美国经济学家科尔奈(Janos Kornai) 认为“后社会主义”的转型有两种基本战略: 战略A是一种有机发展战略, 它最重要的任务是创造条件, 使私有部门自下而上地发展起来； 防止国有资产以任何形式被无偿分配； 硬化对企业的预算约束, 强化金融纪律, 保障市场经济的有效运行。战略B是一种加速私有化战略, 它通过国有企业的私有化, 尽快消除国家所有制； 偏好无偿分配和形成分散的所有权结构； 忽视私有企业自下而上的发展和新生私有部门地位的提升； 相信私有化会自动硬化预算约束, 因而政府也没有必要提出强制要求。       科尔奈认为, 原社会主义国家的经济转型经验表明, 选择战略A是正确的。匈牙利和波兰的实践证明, 战略A可以使企业经历一个优胜劣汰的自然选择过程, 加强金融纪律, 促进生产率的提高和失业问题的缓解。而战略B则容易促成寡头垄断与特权统治的结合。如俄罗斯, 在经济转型过程中将战略B的各种特征发挥到了极致: 人民被迫接受有利于寡头的私有化方案, 大量国有财产被转移到经理人员和特权官僚手中, 市场秩序和金融纪律完全遭到破坏。1998年与1989年相比, 匈牙利的劳动生产率提高了36%, 波兰提高了29%,捷克提高了6%, 而俄罗斯竟然下降了33%。       中国改革的历程给予我们的历史经验也不容忽视。按科尔奈的社会转型分类, 中国的经济和财政改革可分为以下三个阶段。       (1)1958～1978年, 行政性分权改革阶段。这一阶段的改革以中央政府向下属各级政府放权让利为重点, 各级政府通过行政命令配置资源。这确实在短期内一定程度上调动了各级地方政府的积极性, 挖掘了地方的潜力, 但难以打破计划的“一收就死, 一放就乱”的怪圈。另外, 由于市场关系还很难建立起来, 缺乏必要的激励机制, 因此最终还是导致了经济效率低下的结果。       (2)1979～1993年, 增量改革阶段, 也称体制外优先改革阶段。即以非国有部门或计划外部门为重点改革部门, 以促进非国有经济的发展。国家积极鼓励非国有企业的发展； 对外开放, 建立试验区, 实行部分地区与国际市场的对接； 实行地区推进, 促进改革的全面展开。由于增量改革采取的是趋易避难战略, 因此一些经济上具有活力的企业和地区得到了较快的发展。日益活跃的非国有经济成为在改革中保持经济繁荣和社会稳定的支撑力量； 同时, 通过示范效应和施加竞争压力, 促进了国有部门的改革。增量改革战略减少了改革的阻力, 积蓄了改革的力量, 缩短了改革的历程。实施增量改革战略的最终目的是要建立统一的市场经济体系。在这一改革阶段,国有企业改革滞后和双轨制带来了国有企业的财务恶化和公共权力的寻租, 通货膨胀危机依然存在。       (3)1994年至今, 整体推进、重点突破阶段。在这一阶段, 我国社会经济、财税、保障、政治等各方面的改革全面进行, 确定了各领域改革的难点和重点, 并着力建立和谐的小康社会。       社会转型是我国幼儿教育财政改革的社会基础和时代背景, 幼儿教育财政改革必须适应时势, 努力实现与我国社会改革的对接。中外社会转型的历程、经验和教训以及相关理论至少可以为我国幼儿教育财政改革提供如下启示。       第一, 幼儿教育财政改革必须采取渐进的方式, 并在稳定的社会环境中进行, 以保持幼儿教育事业的稳定。事业的大起大落、动荡不安将有碍事业自身的积累和发展, 易造成效率的下降和社会福利水平的整体恶化。       第二, 促进非公办园(包括部门办园, 公有制、集体所有制企事业单位办园, 乡镇中心园, 社会力量办园等) 健康发展是我国幼儿教育财政改革的首要任务。幼儿教育财政改革要从“体制外”开始,先盘活体制外幼儿教育资源, 使其成为我国幼儿教育改革中强大的新生力量, 让其与公办园抗衡和竞争, 示范、激活并带动公办园的改革。       第三, 我国幼儿教育财政投资对象(主要是教办园)的市场取向改革最终会不可避免地发生。当然, 这种改革必须在公有制框架内进行, 即不改变其公有身份, 但要淡化其公办园的特权和待遇, 促进其与其他所有制成分的幼儿园合作与交流, 让其引入市场竞争机制, 运用市场的运行方式和管理方式, 从而提高幼儿教育财政经费的使用效率。公办园的市场取向改革不是要使幼儿教育市场化和私有化, 而是要将市场的竞争机制、价格机制、供求调节等因素引入公办园, 增强公办园的活力。       第四, 要以政府为主导, 双轨调控, 宏观规范和引导我国的幼儿教育财政改革。我国将经历很长的、复杂的双轨期和过渡时期。在这一时期, 行政计划和市场手段并用。由于利益格局的重新调整容易激化社会矛盾, 引起社会动荡, 幼儿教育财政投资的战略调整也容易引起事业发展的跌宕起伏, 因此政府的主导和宏观调控极为重要。由于财政手段在市场经济条件下一般比行政命令的手段更为有效, 因此政府对幼儿教育的财政投资不能削减, 各项财政支持政策也必不可少。幼儿教育财政改革必须全面展开, 重点突破, 并与幼儿教育内外其他方面的改革整体配套地进行。       二、建立和谐社会的国策与我国幼儿教育财政改革基本矛盾的处理       2004年, 党的十六届四中全会作出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》, 首次完整地提出“构建社会主义和谐社会”的概念。胡锦涛同志2005年2月发表重要讲话, 对构建社会主义和谐社会的重大意义、基本特征、重要原则和主要工作等作了全面、系统的阐述, 提出我国要建设的社会主义和谐社会, 应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。《决定》突出强调要尊重群众的首创精神, 妥善处理关乎经济体制改革全局的六个重大关系: 第一, 要正确处理坚持公有制为主体和促进非公有制经济发展的关系, 做到坚持公有制为主体和促进非公有制经济发展“两个毫不动摇”； 第二, 要正确处理按劳分配为主体和实行多种分配方式的关系, 切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题； 第三, 正确处理市场机制和宏观调控的关系, 坚持按市场经济规律办事, 加强和改善宏观调控； 第四, 正确处理中央和地方的关系,既维护中央的统一领导, 又更好地发挥地方的积极性； 第五, 各项改革将相互促进、相得益彰, 改革措施的制定将兼顾不同群体的利益； 第六, 正确处理改革发展稳定的关系, 把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来。       当前, 我国教育领域的一系列改革, 如基础教育均衡发展的政策导向, 财政投资向农村和其他薄弱地区倾斜, 加大对贫困大学生的贷款和资助,提高对中等职业技术教育投资的力度, 等等, 都是建立和谐社会的理想在教育领域的具体体现。在追求社会和谐和教育均衡发展的背景下, 我国幼儿教育财政改革应注意如下几个方面问题。       第一, 幼儿教育财政投资要以公办幼儿教育为主体, 但要兼顾其他非公办园的利益, 采取措施促进幼儿教育体系的多元化与整合发展。       第二, 建立对薄弱地区、幼儿园和幼儿的财政援助体系, 改善地区之间、幼儿园之间和幼儿之间差异过大的问题。       第三, 政府对幼儿教育的财政投入和其他配套政策要建立在市场的基础上, 要规范和引导幼儿教育市场, 促进幼儿教育市场的成熟, 宏观调控幼儿教育事业, 保障我国幼教事业的健康发展。       第四, 幼儿教育财政改革要在梯度开放中平稳推进, 全面展开, 重点突破, 讲究时序, 尊重民意。不同地区的幼儿教育财政体制的整体安排和每一地区的幼儿教育财政改革的程序安排都要处理好时序和顺序、稳定和发展的关系。       第五, 幼儿教育虽然以地方投资为主, 但上级政府(包括中央政府)对幼儿教育应有转移支付活动, 促进财政经费的各级分担, 保障各地区、各幼儿园之间和不同幼儿群体的受教育机会和条件的均衡。       三、维护和促进公平应是我国幼儿教育财政改革的基本准则       公平是构建和谐社会的基石。因为只有资源分配协调, 人人享有基本等同的权益时, 人们才会产生幸福感和对社会的满意感, 社会才会和谐安康。“公平”即按照某种社会所确认的标准同等地待人处事的态度和方式, 它表明了一种不偏不倚的原则, 要求给予一定范围内社会成员同等的条件和机会。教育财政公平是一般公平理论在教育财政中的具体化, 它至少包含三层意义: 一是“制度保障”意义, 二是“份额”的意义, 三是“补偿”的意义。       教育财政公平可以理解为教育资源在各群体间及群体内各个体间的公平分配。公平要制度来保障。制度不同于个人和社会的主观情怀的表露,而是一种客观的机制。罗尔斯曾说过,“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构, 是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”“为了在分配上采用纯粹的程序正义的概念, 有必要实际地建立和公平地管理一个正义的制度体系。只有在一种正义的社会基本结构的背景下, 我们才能说存在必要的正义程序。”       教育财政公平的基本要求是不同阶层之间和群体之间按比例平等分配教育份额。这就产生了谁来分配、分配什么、怎样分配和分配给谁等问题。对受教育者而言, 分配上的待遇公平是首要的公平, 即怎样分配的问题最重要。公平观念的结构很复杂, 它由一致的或不变的特征和流动的或可变的标准两部分构成。前者可概括为“同类情况同样对待”, 后者可理解为“不同情况不同对待”, 即经济学中的横向公平(Horizontal Equity)和纵向公平(Vertical Equity)。前者也可以理解为规则、程序和过程的公平, 后者就是差别对待的公平, 即追求结果的公平。以什么标准衡量差别和如何处理差别, 以及份额在有差别的阶层和群体中如何分配才会使大家产生普遍的公平感, 这是教育财政公平中的核心问题。       教育财政公平也包含适当的救济和补偿。英国法学家韦德曾精辟地指出, “权利依赖救济”。公平的政策法规应具有“保障”或“救济”的意义。亚里士多德就曾提出“矫正主义”的思想。罗尔斯也认为, 公平并非绝对的平等, 而是包容了差异和充分顾及社会下层人们利益的平等。因此, 他提出实现公平的两个原则: 一是自由平等原则,二是差异原则。他认为, 正义“应合乎每一个人的利益”“,合乎最少受惠者的最大利益”。罗尔斯实际上是从最少受惠者的地位来看待和衡量任何一种不平等的。换言之, 他的理论反映了一种对最少受惠者的偏爱, 也反映了一种尽力想通过某种补偿或再分配使某一社会的所有成员都处于平等地位的良好愿望。在法律的意义上, 救济旨在补救由于规范的破坏而造成的权益损害, 它本身就是法律规范得以体现的制度保证。补偿和救济也是对社会中处境不利的弱势群体的一种社会同情。通过这种社会同情, 每一社会个体大致实现起点的公平、实质的公平和结果的公平。一种完善的教育财政公平也应包括一般分配制度公平和救济(或补偿)公平两个部分。       目前, 国际社会公认的教育财政公平一般包括如下五项原则。       第一, 资源均等分配原则。该原则强调不同社会阶层和群体在总量上占有公共资源的份额要相对均等, 即要做到比例的均等。这是一项水平公平的原则, 主要是为了保证在同一学区、税务区内对所有的学校和学生在教育财政上要做到公平。学校建设的标准化,“用同一张图纸建所有的中小学”是美国一些州所采用的做法。       第二, 财政中立原则。该原则强调处于不同地区的个人不能因为地区财政状况的不同而获得不同的财政资助。不同地区的学生享受公共教育资源的基本权利没有差别。“每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关”——这是一些西方国家普遍认同的教育财政公平观。       第三, 成本分担和成本补偿原则。“谁受益谁付费”, 所有受益者分担教育成本。在非义务教育阶段, 除政府、举办者、社会提供部分资金外, 学生也要支付一定的费用。       第四, 积极歧视原则。即对有特殊需要的学生给予更多的关注和财政支持。如对少数民族学生、非母语学生、偏远地区散居学生、贫困学生、有身心障碍的学生给予额外补助。       第五, 公共资源从富裕流向贫困原则。这是世界各国学者判断教育财政是否公平的最终标准,是实现教育机会均等最根本的财政要求, 也是教育财政公平的最高标准。       从以上的分析可以看出, 教育财政公平是一种以积极歧视为原则的有差别的公平, 是一种份额公平, 而不是平均主义。社会教育资源永远是有限的, 儿童的天赋和家庭条件也总是有差别的,我们不可能追求绝对的均等。       教育财政公平的含义给予我们的启示是: 我国幼儿教育财政的公平要靠制度来保障； 政府应是实现幼儿教育公平的主要责任者； 加强幼儿教育财政政策和财政投资决策的科学化、民主化和法制化是实现幼儿教育财政公平目标的有效途径； 为了实现幼儿教育财政公平, 既要保证投资份额在同类群体中的均等, 又要适当补偿弱势群体。       事实上, 自上世纪50年代以来, 世界上以对弱者的补偿为主旋律的幼儿教育改革就一直在进行着。各国把增进幼儿教育公平作为促进教育公平和社会公平的重要举措之一, 而幼儿教育财政公平又是各国实现幼儿教育公平的最重要行动。世界各国促进幼儿教育公平的主要措施有: 实施部分时段的幼儿义务教育； 努力扩大幼儿入学机会,提高幼儿入学率； 缩小各种类型的托幼机构在时间和质量上的差别； 为有特殊需要儿童和贫困儿童提供额外补助和教育； 发展非正规的、非正式的幼儿教育； 利用幼儿所在的社区资源和家庭资源,等等。       但是, 各国在不断加大对幼儿教育的财政投入, 不断完善公共幼儿教育服务体系的同时, 也努力激活民间资本, 并将市场因素引入幼儿教育体系。许多国家财政投资的惠及面不断扩大, 或将部分经费转移至幼儿个人和家庭, 增加幼儿家长的选择权。政府强化对幼儿家长的约束和激励,让幼儿家长将资助用于孩子的教育。如送孩子上特许幼儿园,在特别行动区活动,购买教育服务项目,家长获得教育券、幼儿补贴、税费返还等。以上所需经费虽然来自政府, 但政府采用了市场的运作方式, 以激活幼儿教育供需双方的积极性, 促进幼儿教育市场的成熟。       根据公平的原则以及世界各国幼儿教育财政改革的普遍做法, 我国当前也需要对幼儿教育财政投资的范围和重点进行调整。政府在保证财政投入适当增加的前提下, 要扩大幼儿教育财政经费的受惠面,“削峰填谷”在所难免。少数一直被政府重点投入和高投入、办园条件极优的幼儿园的年度财政经费要适当削减。与此配套的改革是,各级政府要建立和完善幼儿教育财政转移支付制度, 尝试财政支援农村、老少边远和贫穷地区、城市贫困社区、办园条件差的幼儿园、家庭处境不利和本身需要特殊帮助的幼儿。       总之, 我国幼儿教育财政体制改革必须顺应时势, 基于国情, 借鉴国内外幼儿教育改革的有益经验和社会其他领域的市场改革的可取之处。改革宜科学论证, 整体设计, 综合配套, 稳步推进； 必须取得社会的广泛认可与支持, 并在较为稳定的政治和经济环境中进行。  

本文来源：来自用户上传，如涉及原文作者版权请留言本站，本站将及时处理