发达地区学前教育办学体制与管理模式的改革和发展—以浙江省嘉兴地区为例

      [摘要]经济发达地区的学前教育近年来得到了健康、快速的发展，办学体制改革不断深化，管理逐步完善。但在发展中也存在不少问题。比如缺少整体规划和经费投入，城乡发展不平衡，教师队伍不稳定等。今后的发展取向和空间应从增强政府责任意识、建立公平公正的竞争机制、继续深化办学体制改革、完善管理模式、加强师资队伍建设等方面考虑。     [关键词]浙江省；嘉兴地区；学前教育；办学体制；管理模式       在我国，0～6岁的儿童多达1.3个亿，是世界同龄儿童数量的五分之一。随着社会与经济的快速发展，人们越来越意识到学前教育的重要性。通过学前教育开发儿童智力、激发儿童学习潜能，将极大地提高我国的教育水平和国民整体素质，有利于和谐社会的构建。从上世纪90年代起，我国学前教育事业得到了迅速、健康的发展，尤其在经济发达地区，幼儿人园率已普遍达到90%以上。但应看到，在发展中还存在不少问题，在办学体制和管理模式上，仍有许多值得探讨之处。浙江省嘉兴地区所属县市已全部进人全国百强县的前三十名，现不妨以此地区为缩影，来分析研究发达地区学前教育办学体制与管理模式的改革与发展。   一办学体制与管理模式的发展现状       在由计划管理向市场管理转轨的过程中，学前教育办学体制和管理模式的改革是关键，关于这一问题近年来确实有较大的发展和变化。具体表现在如下几个方面。       （一）对学前教育的认识明显提高，目标逐步明确       社会各界对学前教育的认识有了显著的提高。以前我国对学前教育的定位是学校教育的预备阶段，因而它主要属于福利事业而不是教育事业。随着社会、经济的发展、优生优育观念的普及和人民生活水平的提高，学前教育已越来越受到人们的高度重视。在浙江嘉兴这种经济发达地区，让幼儿接受优质的学前教育已成为社会共识。教育部2001年制订并出台的新《幼儿园教育指导纲要(试行)》中，对学前教育的定位已提升为“基础教育的重要组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段”。浙江省2003年1月召开的十届人大一次会议上明确提出了今后5年浙江教育事业发展的目标是：基本普及从学前三年到高中段的十五年教育。同时，在教育事业发展“十一五”规划中进一步提出“15年教育的普及程度全面巩固”“学前3年教育毛人学率达到90%以上”的目标。嘉兴市教育事业发展“十一五”规划也提出：“要将学前教育纳入基础教育的整体范畴统筹实施，形成托幼统一的管理体系。完善以公办托幼园所为骨干和示范，以社会力量举办托幼园所为主体，公办、民办、联办等多种形式相结合的学前教育发展格局。全市学前三年幼儿入园率达97%以上。其中农村达95%以上。”可见，从政府到群众，对学前教育的重要性认识明显提高，发达地区的学前教育已纳入政府基础教育范畴，办学目标逐步明确。       (二)办学体制改革不断深化，管理逐步完善       在计划经济时代，我国学前教育基本上依赖政府，较普遍地把它当作了机关、企事业单位的一种福利待遇，幼儿园的主办和主管者常常是企事业单位的工会或妇联等杜会团体，而不是政府的教育主管部门，从而使学前教育的生存土壤和空间受到限制。上世纪80年代后期到90年代，我国的国营企事业单位相继步人市场，福利事业实行社会化改革，政府有限的供给再也无法适应城乡学前教育需求的日益增长，学前教育被迫回归社会，重新寻找生存的土壤和发展的空间。作为非义务教育，学前教育也必须走依托市场发展的路子。市场经济多种经济成份的发展不仅为学前教育提供了经济的基础，也提供了体制的样板，于是，从上世纪末起“利用非政府力量办园、管园自然成为最合理的选择”。2003年1月，由教育部等部门签发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》将今后五年我国幼儿教育改革的总目标定位为：“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。根据城乡的不同特点，逐步建立以社区为基础，以示范性幼儿园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络，为0～6岁儿童和家长提供早期保育和教育服务。”事实上，在浙江嘉兴等经济发达地区已经形成了以政府办学为示范、社会办学为主体的学前教育发展格局。以嘉兴市2006年统计数据为例，全市共301所幼儿园，公办的有33所，其中由教育部门举办的13所、由国家财政拨款企事业单位举办的20所；集体举办的(指园舍、师资、经费等主要由乡镇、村、街道集体负担并辅以一定财政补贴)有162所；民办的(指获得社会力量办学许可证的)有106所。为了规范办学、提高教育质量，在2000年左右教育部门全面接管了幼儿园，从此幼儿园都归教育行政部门管理，真正成为基础教育的一部分。当然，大多数实行的是管办分离的体制，一般由教育局任命县市和乡镇一级中心幼儿园的园长，并进行统一的业务指导，管理走向规范化。       (三)办学规模迅速扩大.层次得到提高       人们对学前教育认识的提高和办学体制、管理体制改革的深化，充分调动了社会举办学前教育的积极性。尤其在经济发达地区，学前教育事业发展很快。比如嘉兴市“十一五”教育事业发展规划中对前几年情况的回顾：“嘉兴市15年基础教育已基本普及，并不断向高标准实施方向迈进。幼儿教育办学体制和管理体制得到进一步完善。全市创建‘达标乡镇中心幼儿园’达标率80%，市级示范以上幼儿园32所，学前三年幼儿人园率达到98%，比“九五”末的76.4%增长21个百分点，全市幼儿教育的办园数量和保教质量基本满足城乡幼儿人园需求，初步形成了园舍标准、教师合格、管理规范、质量保证的幼儿教育体系。”2006年3～5周岁儿童在园人数达76131人，学前教育已成为十五年基础教育的一个重要组成部分。全市幼儿园教职工总数已有6538人，其中园长258人，专任教师 4267人。在园长和专任教师中，学历层次提高也比较快，专科毕业以上的由2004年底的1566人上升为2005年底的1939人和2006年底的2163人，所占比例从38.5%逐年上升为45.8%和48% o嘉兴市和所属五县两区全部被评为教育强市或教育强县。可以说，嘉兴市学前教育的发展是经济发达地区学前教育发展的一个缩影。   二目前存在的主要问题和影响因素       虽然学前教育事业得到了快速发展，但观念的更新和体制的完善还相对滞后，学前教育总体水平还不高，越是深人分析就越发现存在不少问题。主要问题有：       (一)政府整体规划和经费投入不够       浙江的幼儿教育主要以市场为导向，政府利用税收等政策予以诱导和鼓励。有灵活多样、社会力量办学的特色，也有政府整体规划和经费投入不够的一面。我国用于公共教育事业的经费原本就十分短缺，“联合国教科文组织的有关资料表明，当今我国正在运用占不到全球1%的基础教育经费的投入.培养占世界约20%的中小学生”。对非义务教育阶段的学前教育投入经费就更少。加上受传统观念的影响，一部分政府官员对办好学前教育重要性的认识还是比较薄弱的，在作整体规划时往往对学前教育不予专门安排。在财政性教育经费预算时总觉得其他经费不能缺，这部分经费缺一点关系不大，甚至根本就不列入预算范围。所以，即使是在嘉兴市这样的经济发达地区，政府对学前教育的投人也是很少，没有统一的要求，一般都由各县行政自行看情况而定，对公办幼儿园给予一些差额补，和公益类小学是无法相比的；农村幼儿园则要由所在乡镇的财力决定能否给予贴补。与经济的快速增长相比较，对学前教育经费的投入显然不成比例。       (二)城乡发展不平衡       公办园、示范园集中在城市，农村幼儿园办学质量不够高。一个健全的学前教育体制应该由公办和民办两部分组成，相辅相成，协调发展。但目前由教育部门办的“公办园”只占少数，如嘉兴地区统计到2005年底的2506个班级中，仅332个班是正式属于教育部门公办园的，占总数的13%，且大多集中在城市或县一级，农村基本没有。公办园与民办园之间还存在不公平竞争，差距较大。公办园由于环境优越、资金有保障、教学设施完善、管理较规范等条件，可以“老大”自居，面对的依旧是卖方市场，占尽优势。而农村大量的是集体办的或个体民办幼儿园，尽管这是目前学前教育的主体，但管办分离后，集体、民办幼儿园大多自主投资、自主经营，比较之下问题较多。尤其是民办园，一是缺少优质教育资源，缺少吸引力。由于工资待遇、职称评定、职后培训、信息服务等方面的落后，绝大部分学前教育专业毕业生不会把民办学前教育机构作为自己对工作岗位的首选。二是缺少创办时期的资金投人，致使场所难以达标，教学设施较简陋，幼儿活动材料较匾乏。三是民办教育法规和政策往往难以得到充分落实，政府职能部门对民办与公办的学前教育机构有时并非一视同仁，给民办园办学带来种种困难。四是县区一级的教育行政部门由于人员、经费等实际问题，对民办学前教育机构管理不力、热情不高，即使有人管也是兼管，眼睛往往就盯着几所公办幼儿园，对大量的民办幼儿园根本顾不过来。因而村一级民办幼儿园面临巨大的市场压力，很容易陷人资金少、师资差、教育质量低、生源缺的恶性循环之中，至使农村有些地方学前教育质量不高，幼儿入园率还相对较低。就是说，学前教育也存在不公平现象。       （三）教师队伍不稳定       办园体制多元化后，大社会办大教育的有些环节没把握好，突出的一点就是幼儿教师的培训、待遇等问题没有很好解决，缺乏基本保障。有些民办园由于办园经费必须自筹，收费标准又不能像示范园、公办园那么高，就只好降低教师收入。学历层次高的教师招不到就降格以求，宁可招聘学历低的教师，只要能教就行，对教师的职后培训、福利待遇等基本无法顾及。政府一方面对幼儿教师准入标准不够明确与严格，导致幼儿园进出人员相当随意；另一方面对幼儿园教师事业编制的名额控制太严，尤其在农村幼儿园中，一般除园长外都不进编制。嘉兴市目前的4525名专任教师和园长中，进事业编制的为814人，仅占18%。而编制外的幼儿教师工资待遇大部分比较低，即使在嘉兴这种经济发达地区，月工资也大部分仅一千元左右，及不上一个服装厂的普通女工。所以幼儿教师队伍相当不稳定，正规师范院校培养的专科以上毕业生因进不了编制、找不到合适岗位而流失较多；农村幼儿园普遍进职高毕业生，还有少数临时工充数，真正的专业化教师寥寥无几。长此以往，就会严重影响学前教育质量的提高。对学前教育的科学研究也还刚刚起步，缺少深入的研究和对问题的解决。总的来说，问题较集中表现在人、财和教育教学质量等几个方面。       形成上述问题的主要影响因素包括：1)对学前教育的性质、功能、目标的认识存在偏差，在一部分人心目中，仍认为学前教育是可有可无的，办幼儿园只是为了给小孩一个提前接受教育的机会，能办好固然好，办不好也问题不大；2)对学前教育事业的发展缺乏专门领导、计划保障和政策规范，在教育行政部门，基本上都没有专门的学前教育科室，大多是让某人兼管一下，对这一块的计划和政策显然考虑不够；3)对幼儿教师队伍的素质、专业化水平不够重视;4)对学前教育无论是办学体制、管理模式还是师资培养、专业化建设，都缺乏科学的研究，缺少理论与实践的整合。   三发展取向与空间       经济发达地区的学前教育，完全有条件也应该办得更好，才能与整个社会的发展相吻合。       (一)增强政府责任意识       虽然学前教育是走依托市场发展的路子，但并不等于与政府不相干。政府办学仍应成为学前教育的主导，只有政府在政策和措施上大力扶持学前教育尤其是民办学前教育的发展，我国的学前教育才会有较大的改观。政府管理部门首先应增强责任意识，真正从促进社会和谐发展、提高整个民族文化素质的高度来认识办好学前教育的重要性。既然学前教育是基础教育的重要组成部分，就应尽量缩小它与义务教育的距离。政府有关部门应切实做好学前教育事业发展规划工作，实行正确决策和统筹规划，确保学前教育的投人，在财政性教育经费预算中安排学前教育经费专款专用，并逐年增长。要认真贯彻落实《全国幼儿教育事业发展目标实施惫见》，在建设用地、立项与减免税收、建设费用等方面制订各种优惠政策。要不断健全对学前教育管理的地方规章，在扩大办园自主权的同时，通过办学规章来规范各类幼儿园的教育行为。随着经济的进一步发展和人们对教育需求的不断提高，应逐步加大政府对整个幼儿教育事业的投人。青岛市政府将学前教育作为“科教兴青”的奠基工程，高标准高质量普及学前三年教育的一系列具体做法，值得经济发达地区好好学习。比如建立学前教育事业发展基金和园长基金，加速办园条件的改替和幼儿园内部管理机制的改革，坚持四个“一视同仁”(人事档案管理、职称评聘、民办教师转公办教师、评优评先进等四个方面和中小学教师一视同仁)等。事实上在经济发达地区，只要政府真正重视学前教育的发展，在经费投人和政策上给予力度更大的支撑是完全有可能的。       （二）建立公平公正的竞争机制       要缩小公办园、民办园在办学条件上的差距。民办园在学前教育事业发展过程中充分发挥了作用，为社会做出的贡献是有目共睹的，而且已成为目前学前教育的主体。对大量的、小规模的民办园存在的问题必须高度重视，下大力气帮助他们规范办园、发展壮大，才能推进整个学前教育事业的发展。应认真贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》，具体做好以下几方面工作：1)要保证公办、民办幼儿园有平等的发展主体地位，在审批注册、分类定级、教师培训、职称评定、表彰奖励等方面，给予民办教育机构与公办学前教育机构同等的待遇，一视同仁、公平公正；2)要对民办幼儿园真正贯彻“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”十六字方针。加大公共教育资源的投入，努力改善办园条件。公共教育资源是由全社会的劳动公共积累或历史遗留下的非市场机制配制形成的公共财产，包括税收和各种政策资源。民办园应当“自筹资金”，但并不排除利用政府筹集到的扶持资金和公共教育资源。北京、广州、上海等城市都已出台这方面的政策，这类政策显然有利于促进教育公平，有助于保障民办园合理地位，有利于公办、民办园在竞争中的共同发展，“公共教育资源一定会成为推动民办教育发展的重要力量，已是一个不可逆转的趋势”，经济发达地区尤其应注意这一点，在资金和资源方面对民办园也给予一定贴补。比如嘉兴地区若能对一百多所民办幼儿园加强扶持，使其办学条件和管理水平上个台阶，就能使整个学前教育事业前进一大步；3)通过办学收费成本化，尽量提高民办园教师的收人。在努力提高民办园质量的前提下，适当提高收费标准是发达地区人民群众能接受的，也是希望看到的，因为大家都希望子女能得到优质的学前教育。应该由政府与家长共同出资，形成合理的、城乡基本平衡的收费价格标准。       （三）进一步推进办园体制改革       在以公办为示范、民办为主体的多元办学体制基础上，加快乡镇中心幼儿园的建设，并且选取民办幼儿园中的佼佼者作为民办学前教育机构的典型。因为同类才具有可比性，以“公办幼儿园为骨干和示范”主要表现为能在最大程度上反映国家与地方政府对学前教育的教育观念和教育行为上的基本导向，而对于具体如何经营和管理幼儿园，这些公办园是不可能对民办园真正具有示范作用的。所以，“关键是要尽快建设一批具有一定规模、管理规范、质量较高、信誉良好的示范性民办幼儿园，这是加快学前教育发展的一个有效切入点”在嘉兴等经济发达地区，要积极创办也完全有条件创办农村民办示范园，以真正带动大批民办幼儿园办学质量的提升。或者由公办园与民办园实行联合办学，以名园带民园，在教学管理、师资培训等方面进行实质性联合，一方面扩大优质学前教育资源，真正发挥示范园在办学各个方面的示范作用，另一方面也有利于公办园积累有关市场发展的经验，增强竞争意识。就是说，公办与民办幼儿园要注重结合与互补，还要积极探索股份制办园、优质民办幼儿园连锁办园、规模化集团化运作的模式，以提高办学效率。在城市要构建社区、幼儿园互动的早期教育体系，依托社区由政府、房产商和业主多方办学或联合办学，小园化、多样化，以适应不同层次人群的需求。       （四）理顺学前教育管理体制       教育行政部门作为学前教育的主管部门，要切实履行职责，统筹制订学前教育发展规划、相关政策并组织实施。不仅要负责各类幼儿园的许可、管理和督导工作，还要考虑园长、教师的职前职后培养培训、考核和资格审定、职称评定，开展学前教育的科学研究等。面对大社会办大教育的局面，要理顺学前教育的管理体制，落实以教育教学辅导网络管理和乡镇中心幼儿园为龙头的业务管理体制，逐级健全管理网络。乡镇中心幼儿园或示范幼儿园要切实承担起全乡镇幼儿园的业务指导和管理工作，定期进行有关业务的培训和检查，通过组织教研活动和送教下乡提升村一级幼儿园的业务水平。教育行政部门应做大量的指导工作，首先必须依法治园，提高园长依法办园的自觉性，从而实行法制化、规范化管理。同时要加强教育评估，由教育部门、学生家长共同参与评估，建立起以评估为手段与导向，以家长为主体的社会化监督机制。还应按检查与评估的结果给幼儿园划分档次(而不是以公办、民办划分)，表彰先进幼儿园，设立奖励基金，并及时总结经验教训，敦促调整改革甚至撤消不合格幼儿园。       （五）重视幼儿教师队伍建设       从社会发展的实际情况与经济实力出发，目前应主要做好以下几方面工作:1>实行人事制度改革，根据财政可能性，逐步扩大农村幼儿园教师进事业编制数，并以人事代理制度的形式引进新教师，然后根据实际表现与水平，择优进编，既让教师看到希望，又具有较强竞争力，以促进教师自身素质的提高。嘉兴市有几个县已开始实行这方面的改革，一方面增设公办幼儿园(包括乡镇)，另一方面增加幼儿园教师的事业编制数。比如有的县只要是六个班以上的幼儿园就给五个正式编制，六个班以下的给三个编制，各幼儿园进人暂不进编，要通过相当一个时期的实践与考察才能决定其能否正式进编，从制度上激励教师提高专业水平，稳定教师队伍;2）严格幼儿教师准人资格，在经济发达地区，应优先招收学前教育专业的专科毕业生，实行持证上岗制度，凡不符合学历要求或没有资格证书的，一律不得进入幼儿教师队伍;3)努力提高幼儿教师的政治、经济地位，要挖掘社会各方面资源，积极筹措办学资金，各方面逐步做到与小学教师同等待遇，从根本上来稳定教师队伍;4)重视幼儿教师的职前培养与职后培训，重视幼儿教师的职称评定工作，将幼儿教师的培训提高列入教师继续教育工程，积极提供各种学习机会，不断提高教师的专业化程度。

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