美国开端计划的发展、问题与走向

      [摘  要]  开端计划在美国的学前教育中起着重要的作用，有美国学前教育的国家实验室之称。近年来，美国政府对其进行了一系列改革，其目的是促进学前儿童的全面发展，其中又特别注重学前儿 童学业成绩的提高，以促进美国基础教育的发展。     [关键词]  美国；学前教育；开端计划       开端计划(Head Start Project)发端于1965年，是美国联邦政府迄今为止规模最大的早期儿童发展项目，至2005年，该计划在40年间共为2300多万名儿童提供了包括早期教育在内的各种综合性服务，被誉为美国学前教育的“国家实验室”，对美国幼儿教育产生了十分重要的影响。目前，美国正在对该计划进行改革，使之不断完善，以为本国幼儿教育发展提供新的动力。       一、开端计划的发展和作用       开端计划兴起于美国的民权时代，是“反贫困之战”的产物。20世纪60年代，美国人注意到1/5的美国家庭处于贫困状态中，他们在获得高质量的教育、工作、卫生、保健等社会服务方面受到不公平的待遇。[1]美国政府解决这一问题的对策是增加教育机会，制定培训计划。同时，受当时占主导地位的环境决定论影响，人们认为应该加强学龄前儿童的教育，从而打破这个“贫困恶性循环的怪圈”。美国两位较具影响力的教育心理学家J．亨特(J． McVicker Hunt)  和本杰明·布卢姆(Benjamin Bloom)分别于1961年和1964年出版了《智力和经验》和《关于人类个性的稳定与变化》两本书。他们在书中都不同程度地认为智力的发展很大程度上受环境的影响，而生命最初的4到5年是智力发展最快速的时期，产生的影响最持久。[2]       正是在这种社会背景下，由经济机会办公室负责人萨金特．施赖弗(R．Sargent Shriver)主持，联邦政府提出了一种教育补偿计划——开端计划，即通过关注儿童的早期发展，扩大弱势群体受教育的机会，消除贫困的恶性循环。1965年，开端计划作为一个为期6周的暑期计划开始实施，第一年就受到了热烈欢迎，参加开端计划的儿童数量达到50多万。但当时的开端计划更多关注3～4岁贫困儿童及其家庭的医疗与身体健康发展，并没有承担其他 责任。[3]1969年，开端计划的管理工作从经济机会办公室转交给当时的美国卫生、教育和福利部，同时把非贫困儿童也纳入其服务范围。       20世纪70年代初至90年代末是开端计划稳步发展的阶段。在这一阶段，开端计划不断发展和完善其服务项目，使从中获得实惠的儿童数量逐年递增。1980年参加开端计划的儿童为376,300名，到1999年达到826,016名。[4]在这一发展时期，开端计划主要表现出以下特点。       第一，完善立法。开端计划在这一阶段主要是完善以前的法案，同时也颁布了新的法案，以满足社会发展的需要。除早期对经济机会法的修订外，1975年联邦政府颁布了《开端计划实施标准》(Head Start Performance Standard)，1996年又对其进行修订，使实施标准与《开端计划法》(Head Start Act)一起成为保障开端计划地方项目服务质量的强制性法规。联邦政府于1998年开始把入学准备作为开端计划的重要主题，并将计划的目的修改为：“通过向低收入家庭孩子提供健康、教育、营养、社会和其他服务来提升孩子的社会性和认知发展， 从而在入学准备方面起到促进作用。”[5]       第二，拓展服务项目。除了3～4岁的贫困儿童，残疾儿童、怀孕妇女和0～3岁贫困儿童及移民家庭的儿童都被纳为开端计划教育补偿的对象。1972年经济机会法修订后，残疾儿童成为开端计划的服务对象，并且规定每个开端计划的地方项目中残疾儿童的比例不能低于10％，使残疾儿童在获得学前教育方面得到了法律保障。1977年开端计划在21个州为移民家庭的儿童提供双语教学服务，使得那些由于各种原因而不得不流动的移民儿童在新的地方能够同样获得学前教育的机会。1995年，开端计划又把服务对象延伸到3岁之前的婴儿、学步儿童及怀孕妇女，成立了开端计划早期项目(Early Head Start)。开端计划由此成为美国目前规模最大的学前教育计划。       第三，不断创新。开端计划自实施以来，一直在实施模式及管理方式方面进行创新。如20世纪60年代末期亲子计划的成功使美国出现了众多的亲子中心(Parent Child Centers，PCCs)。这不仅使更多的儿童能够获得高质量的服务，并且在民众中出现了一个自发组织亲子计划的高潮，同时由家长组织的亲子游戏小组也在全国兴起。家长参与由此成为开端计划的一大特色。家长经常以志愿者或职员的身份参加开端计划的服务和管理工作。同时开端 计划也规定，地方项目政策小组的成员中必须有51％的人是目前参加该项目的儿童家长。       进入2000年后，开端计划继续保持着稳定发展的状态。从1965年至2006年底，参加开端计划的儿童共有240万名之多。[6]目前，开端计划在联邦政府一级归属于美国健康与福利部，具体由该部下属的儿童和家庭管理署设置的开端计划办公室管理。地方项目则授权由公共机构、私人的非营利组织和学校系统来具体操作，授权部门是美国健康与福利部下设的地方办公室和开端计划署下设的美国印地安人和移民项目分局。40多年来，开端计划对美国学前教育的发展起到了十分积极的作用，主要体现在以下方面：       第一，促进了教育机会均等。从服务对象上看，开端计划以贫困儿童为主要群体，为低收入家庭，特别是处境不利家庭的儿童、残疾儿童提供接受学前教育的机会，改变了以往只有中产阶级家庭的儿童才能接受学前教育的状况，扩大了学前教育的对象，使越来越多的儿童能够享受到教育平等带来的好处。[7]       第二，促进了少数民族多元文化和语言的发展。向母语为非英语的少数民族中的贫困儿童及其家庭提供服务也是开端计划的重点项目之一。1960年至1993年间，美国少数民族人口增长飞快，如开端计划全国地方项目中的黑人儿童由1993年的67％扩大到1999年的70％。如何使这些少数民族中的贫困儿童获得平等的教育机会受到了社会大众的关注，开端计划为此做了大量的努力。据统计，全国开端计划的地方项目中共存在140种语言，儿童和家长都可以从中获得英语学习的机会。同时，各个地方项目还为少数民族儿童及家长提供丰富多彩的文化活动及大量的多元文化资料。专门面向土著印地安民族儿童的地方项目中心也从最早的43个增加到了20世纪末期的487个。[8]       第三，促进了贫困家庭的经济独立及社会稳定。家长及其家庭环境是影响儿童发展的最重要因素，开端计划不仅为贫困儿童的家长提供大量的参与儿童生长、健康、认知能力发展的机会，而且为家长提供再学习的机会和职业发展的机会。如帮助家长完成高中学业及提供职业培训等，使家长能够尽量为儿童提供一个较好的家庭环境。同时开端计划对儿童的影响也是长久的。参加过开端计划的儿童在成年后的犯罪率、需要社会服务的比例都明显低于未参加过该计划或参加其他学前计划的儿童，而高等教育的入学率、就业率、积极纳税率都高出参加其他学前计划或未接受学前教育的同龄人。[9]可以说，开端计划对促进经济增长与社会稳定发挥了积极作用。       二、开端计划存在的问题       第一，贫困家庭的儿童学业成绩差。参加开端计划的儿童在阅读、数学等学业成绩方面仍然低于国家平均水平。开端计划虽然缩小了处境不利儿童与同龄人之间的差距，但是差距仍然存在。联邦政府的许多相关研究与报告都显示参加开端计划的儿童学业成绩落后于同龄儿童，未能实现开端计划促进儿童入学准备的目标。[10]“美国家庭和儿童经验调查”研究结果也显示：在2000年秋季参加开端计划的儿童在一年后的春季调查中各种表现都有所提高，如词汇的掌握由全国的第16个百分点增长到第23个百分点，学前写作由第16个百分点增长到第19个百分点，但是仍然远落后于国家的平均水平。[11]       第二，开端计划的发展受到了体制上的阻碍。儿童保育与教育割裂的状况是阻碍开端计划发展的主要原因。目前，美国0-5岁儿童的保育体系与早期教育体系相互独立，目标不够统一，是美国学前教育的主要弊病之一。根据美国国家审计总署(GAO)的一项报告显示：1999年美国69个为5岁以下儿童提供保育和早期教育的联邦项目，分别由9个不同的联邦机构和部门管理。这种管理机构与部门的多元化和发展目标的不统一造成了许多项目重复设置和出现服务漏洞的情况，进而降低了服务的效力，[12]由此产生的负面影响主要涉及三个方面：一是儿童保育与教育体系分离导致的信息不通畅带来了学龄前儿童服务项目的重叠，造成了不必要的资源浪费；二是不同地区间地方项目的服务质量差距，全天及全年服务项目减少，无法满足符合条件的儿童及其家庭的需要；三是妨碍了各州对儿童早期教育的管理、职员发展和服务成本等方面进行整体规划和体系补充，不利于联邦政府与州资源的高效利用。       第三，开端计划的各个地方项目与各州的公立学校之间缺乏协调。不同的学前机构之间使用不同的教学方法和课程实施模式，没有统一的教学形式是美国学前教育的特点。但这个特点在某种程度上不利于美国基础教育小学阶段的发展。为了达到2001年《不让一个孩子落伍法》的目标要求(至2014年所有的3-8年级的学生必须在阅读和数学方面达到优秀水平)，[13]每个州及公立学校开始积极致力于提高学生的学业成绩并且开始关注学前教育，要求所有的儿童在入小学时做好入学准备成为基础教育的最新共识。虽然20世纪80年代以来各州的学前教育发展速度飞快，能够为儿童提供可选择的早期教育机构的州由10个增加到39个及哥伦比亚地区，这些举措一定程度上促进了基础教育的发展，但是开端计划未能提高儿童学业成绩和不同地区间地方项目服务质量参差不齐的状况使各州在提高贫困儿童学习成绩上显得力不从心。       三、开端计划的改革动向       自21世纪初期以来，社会各界改革开端计划的呼声日益增高，继1998年修订法案后，联邦政府在2003年和2005年连续两次提出了改革建议，但是都没有结果。2007年年初，参众两院分别提出了新的立法修订案：即《开端计划入学法》(Head Start School Readiness Act)和《2007年改进开端计划法》(Improving Head Start Act of 2007)，有望在近期通过。开端计划的改革主要围绕以下几个方面展开。       第一，对开端计划的管理模式进行改革。在中央政府层面，既要保持联邦政府的责任，也要强化州政府在学前教育中的责任。《不让一个孩子落伍法》要求将3-8年级学生在州年度阅读和数学评估中的表现与学校效率评估紧密结合起来，并且实行州负责制。联邦政府还曾提出把开端计划纳入各个州的学前教育体系，由州政府统一协调发展的建议。如2003年美国布什总统就提出在维持目前标准的前提下，经美国教育部和健康与福利部批准，可以由州负责开端计划。[14]2007年，联邦政府又提出一次性向州政府拨款1亿美元，帮助州政府建立儿童保育和教育委员会，以加强开端计划与基础教育的衔接的建议。[15]       在地方项目上，主要是针对是否保持开端计划政策委员会(Head Start Policy Council)的权力进行了改革。家长参与开端计划地方项目的主要方式就是开端计划政策委员会，其工作主要是与地方项目管理委员会一起决策和管理项目的一切工作。家长作为最关注儿童发展的人群，保持他们在开端计划政策委员会中的权力是必然的发展趋势，2007年联邦政府即提出了继续保持此权力的改革建议。[16]       第二，加大政府经费投入，严格审查地方项目。联邦政府对开端计划的实际投入是不断增加的，从2000年的52.67亿增加到2007年的68.92亿。然而这些增加的资金仅能抵消通货膨胀带来的物价上涨，各个地方项目的实际资金处于缩减中。到2006年，开端计划实际财政投入比2002年缩减了11个百分点。许多地方项目由于资金不足不得不通过缩减儿童数量、裁员等措施来保持服务质量。据全国开端计划联合会(NHSA)2006年的统计，由于资金紧缺，47％的服务中心不得不停止为家长提供服务；46％的中心被迫停止接送服务，导致一些儿童无法准时入学或完全辍学；68％的中心由于无法支付员工合适的工资和奖金，造成大量职员流失；69％的中心通过裁员与合并度过财政危机。[17]可见，要保持开端计划的质量，继续增加拨款是必要的改革方向。联邦政府在2007年的改革建议中提出继续增加对开端计划的拨款预算，如2008年、2009年和2010年的财政预算分别为73.5亿、76.5亿、79.95亿。       针对开端计划的有些地方项目常年财政赤字，服务质量不合格的情况，联邦政府2005年规定经常出现问题的地方项目必须在通过联邦政府的审查后才能继续获得拨款，同时设立奖金，专门奖励那些优秀的地方项目。[18]2007年，联邦政府又重申了此项改革建议，并提出具体做法：在全国建立200个开端计划示范中心，每5年重新审核评估一次；平时对开端计划的地方项目进行不定期的服务质量审查等。[19]       第三，努力提高儿童的学业成绩。注重儿童的认知能力发展，提高他们的学业成绩将是开端计划继续努力的方向。1998年开端计划修订后，美国联邦政府一直以提高儿童的学业成绩，促进儿童的入学准备为开端计划的目的，并开展了一系列实证研究，以调查开端计划对儿童学业成绩的影响。如2003年《事实证明开端计划仍需加强》报告和2005年《开端计划影响报告》都认为开端计划虽然一定程度上缩小了贫困儿童与同龄儿童的认知能力差距，但是仍没有很好的促进他们的入学准备。不过，对此也有反对意见，如国家开端计划联合会(NHSA)会长莎拉(Sarah Green)认为作为一个综合性的服务项目，开端计划对儿童的影响力是长久的，不能只注重即时效益，而且在一年内提高贫困儿童的学业成绩，完全缩小入学准备差距也是不合逻辑与不现实的。[20]       第四，提高师资队伍质量。联邦政府在2003年与2005年的改革建议中都提出了开端计划教师必须达到的学历标准。如《2005年入学准备法案》(The School Readiness Act of 2005)曾提出至2010年全国达到学前教育专业或相关专业学士学位的开端计划教师比例必须达到50％，2008年所有开端计划的新入职教师必须持有协士学位(association degree)。[21]2007年的政府改革重新提出了这个标准，但把年限放宽到了2012年，并要求所有助理教师在2010年前必须获得儿童发展联合会的认证资格，所有教师一年中至少要参加15个学时的专业培训。[22]       第五，进一步扩大参加计划的儿童数量。如何使更多的儿童从开端计划中受益也将是今后美国政府改革的重点。近年来，虽然参加开端计划的儿童数量持续增长，但是仍有许多贫困儿童找不到合适的学前教育机构。提高国家贫困线标准，扩大儿童参与将成为美国联邦政府改革的又一亮点。如2007年的政府改革重新提出把开端计划的入学条件从国家贫困线的100％(4口之家年收入20，650美元)增加至130％(4口之家年收入26，845美元)，同时把居无定所的儿童及家庭也纳入其服务范围。[23]总之，布什政府近年来围绕开端计划进行的一系列改革建议都在于最大限度的促进处境不利儿童的入学准备，真正实现“不让一个孩子落伍”。       参考文献：       [1]傅林．当代美国教育改革的社会机制研究——20世纪60年代美国教育改革运动的形成．北京：教育科学出版社，2006：159     [2]贾伯尔．L．普鲁纳林，詹姆斯且约翰逊．学前教育课程．上海：华东师范大学出版社，2005：74-76    [3][5]Krogh，Suzanne，Slentz，Kristine．Early Childhood Education：Yesterday，Today，and Tomorrow．Mahwah，N．J．Lawrence Erlbaum Associates，Inc．，200g：75-76     [4]http：//www.acf.hhs.gov/programs/hsb/research/2006.htm(美国家长儿童联合会)，2006年6月15日浏览     [6]Head Start Program Fact Sheet．http：//www.acf.hhs.gov/programs/hsb/research/2007.htm，2007年4月6日浏览     [7]Celebrating Cultural and Linguistic Diversity in Head Start．Commissioner’s Office Of Research and Evaluation，And the Head Start Bureau，Administration On Children，Youth and Families．U．S．Department of Health  and  Human  Services．http：//www.acf.hhs.gov/programs/opre/hs/celeb_cuhure/reports/diversity/celebrating.pdf，2000年4月浏览     [8][9]Into Adulthood：  “a study Of the effects of head  start”．http：//www.highscope.org/Research/head.start/headstart-study.html，2007年3月浏览     [10][11]Strengthening  Head  Start：  What  the Evidence Shows．    http：//aspe.hhs.gov/hsp/StrengthenHeadStart03/report.htm#Introduction，  2003年6月浏览     [12]U．S．General Accounting Office．Early Education and Care：Overlap Indicates Need to Assess Cross—Cutting Programs，2000     [13]不让一个孩子落伍  ．http：//www.teacher.com.cn/CourseDemo/txz021a/webs/bryghzddqw.htm，2007年3月浏览     [14]布什总统关于加强开端计划和提高学前教育的建议(The Presidents Proposal to Strengthen Head Start and Improve Preschool Programs)．  http://www．acf.hhs.gov/programs/hsb/InFOCUS/presidents_proposal.htm，2006年6月浏览     [15][19]开端计划入学准备法案(Head Start for School  Readiness  Act)．http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?tab=summary&bills110-556，2007年3月浏览     [16]NHSA  LAUDS  HOUSE  HEAD  START REAUTHORIZATION BILL AS “MAJOR POSITIVESTEP    FORWARD”．    http://www.nhsa.org/press/News_Archived/index_news_031507.htm，2007年3月浏览     [17]NHSA  Survey：  Over  Half  Of  Head  Start Programs Forced To Reduce Services To Children In Face Of 11 Percent In Federal Cuts That Could Grow To 13 Percent In Fiscal Year 2008．     http：//www.saveheadstart.org/News/releases2.cfm?releaseID=45，2007年2月浏览     [18]2005 House Legislation，H．R．2123．http://www.action.org/website/article.asp?id=618，2007年3月浏览     [20]http://Hwww.nhsa.org/press/index-news—060905.htm，2005年6月浏览     [21]蔡迎旗，冯晓霞．我国幼儿教育财政体制的沿革与创新(下)．学前教育研究，2006，(2)     [22]冯晓霞，蔡迎旗，严冷．世界幼教事业发展趋势：国家财政支持幼儿教育.学前教育研究，2007，(5)     [23]和建花．部分发达国家幼儿照看和教育体制及其新政策概述.学前教育研究，2007，(7—8)

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