日本幼教政策的演变

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    教育政策是国家为实现教育目标，完成教育任务，协调教育内外关系而作的战略性、准则性的规定。它的主要内容是协调教育的内外关系。对幼儿教育政策而言，它要协调的外部关系是提高幼儿教育在教育体系中以及在社会中的地位，为幼儿教育的发展创造良好的外部环境；它要协调的内部关系是幼儿教育机构之间、幼儿教育工作之间、幼儿教育人员之间的关系，形成促进幼教事业健康发展的内部环境。以下我们就从外部关系和内部关系这两个方面考察日本的幼儿教育政策。

    一、调整幼儿教育外部关系的政策

    1．为幼儿教育单独立法，确立它在教育系统中应有的地位

    20世纪初，日本幼儿园在教育系统中是不受重视的，因此发展缓慢。20年代以前幼儿入园率一直低于3%。主要原因是：①当时日本政府重视义务教育，相对轻视属于非义务教育的幼儿教育；②社会上守旧人士认为办幼儿园会削弱家庭教育，有损亲子之情，一时“幼儿园无用论”甚嚣尘上。为改变这种状况，日本幼教工作者作了很多努力。1911年，日本全国保育工作者大会作出决议，敦请当局改变一向在小学教育法中附带提及幼儿园的做法，而制定并颁布单独的幼儿园令，以推动幼儿教育事业的发展。1926年4月22日，文部省制定了日本第一部《幼儿园令》。这部法令制定了一些有利于幼儿园发展的规定，如规定幼儿园是为父母都从事生产劳动，无暇进行家庭教育的幼儿而设的保教机构。其招生对象为劳动者子女，而非富裕家庭子女；放宽入园年龄的限制，不满三岁的儿童也可以入园，等等。这部法令虽然没有明确规定幼儿园是学校教育的组成部分，而且颁布后因为种种原因其中有些规定也并未得到实施，但它毕竟是为幼儿教育单独制定的法律，它的出台使幼儿教育在整个教育系统中有了一席之地。

    1947年3月，日本国会通过了“二战”后最重要的两部教育法──《教育基本法》和《学校教育法》，规定幼儿园是受文部省管辖的正规“学校”的一种，以三岁至小学就学前的幼儿为招收对象。在《学校教育法》中，幼儿园是作为和小学、中学、大学平行的立法对象出现的，有专门条款论述。《学校教育法》的有关规定和它本身的立法体系使幼儿教育在教育系统中的地位上了一个台阶。从此，幼儿教育不再是可有可无的教育，而是学校教育中的重要组成部分。此外，《学校教育法》还为日本幼儿园的发展制定了基本框架。以后颁布的《保育大纲》（1948年）和《幼儿园教育大纲》（1956年）都是根据它的基本精神制定的。

    2．三次制定幼儿教育振兴计划，幼儿教育受到普遍重视

    1962年，文部省根据政府新提出的“培养人才”政策，制定了《幼儿教育七年计划》（从1964年开始）。目标是使一万人以上的市、镇、村幼儿入园（所）率达到60%以上。在达到目标后，文部省又在1972年制定《振兴幼儿教育十年计划》，目标是实现4～5岁儿童全部入幼儿园或保育所。为些，还制定了入园奖励制度，鼓励家长将子女送入幼儿园，收入微薄的家庭减免保育费。此计划的实施，大大推动了日本幼儿教育的发展。据1985年统计，日本3～4岁幼儿入园率为70%，5岁幼儿入园率为90%。自此，日本学前教育水平已在世界上名列前茅。1991年，文部省又制定了第三次幼儿教育振兴计划。其目标是确令后十后3～5岁幼儿有充分的入园机会。由于4～5岁幼儿教育基本普及，因此新计划重点放在3岁幼儿的保育上。为此，政府还特别划拨专项资金，供新建或改建幼儿园之用。此外，将入园奖励制度扩大到3岁幼儿，规定低收入家庭的幼儿学杂费减免标准。

    日本的三次幼儿教育振兴计划把幼儿教育作为人才培养的基础环节来抓，以提高幼儿入园率为落脚点，彻底改变了以往家庭和社会不重视幼儿教育的观念，有力地促进了日本幼教事业的发展。

    二、调整幼儿教育内部关系的政策

    1．关于幼儿教育机构的政策

    日本的幼儿教育机构主要分为两类：幼儿园和保育所（“二战”前称托儿所），这其实是历史原因形成的双轨制。“二战”前，幼儿园是对富裕阶层的3～6岁幼儿进行教育的场所。托儿所则收容0～6岁平民家庭的婴幼儿。60年代以后，保幼出现一体化趋势，双轨制色彩有所淡化。但两者在许多方面仍有差别。如入园年龄（幼儿园是3～6岁，保育所是0～6岁）、教育水准（幼儿园比保育所高一个档次）等都不一样。日本政府针对这两类机构不同的性质和特点制定了相应的政策。在管理上，《学校教育法》将幼儿园纳入学校系统，归文部省管辖；同年颁布的《儿童福利法》将保育所纳入福利机构系统，归厚生省管辖，可以享受较多的公费补贴。在教育上，幼儿园主要遵循《幼儿园教育大纲》，保育所主要遵循《保育大纲》，这两份文件针对幼儿园和保育所不同的职能，制定了不同的教育目标和教育内容。随着保育所质量的提高，厚生省与文部省达成协议，要求各地保育所的设施和课程基本与幼儿园相同，并于1965年以当时的《幼儿园教育大纲》为范本制定了《保育所保育指南》。此后，随着社会环境的变化，《幼儿园教育大纲》为范本制定了《保育所保育指南》。此后，随着社会环境的变化，《幼儿园教育大纲》和《保育所保育指南》虽在内容上都有所创新，但这两份为不同幼儿教育机构所制定的纲领性文件一直保持着密切的关联。

    2．关于幼儿教育工作的政策

    幼儿教育工作涉及方方面面，有教育教学工作、生活护理工作、后勤服务工作等。幼儿教育工作的政策规定的主要是教育教学方面的工作。日本对幼儿园教育教学方面的政策有两个显著的特点：一是规定非常全面而细致。如1964年修订的《幼儿园教育大纲》提出了11条教育基本方针，对具体的教育内容也进行了阐述，而且将具体内容系统化，概括为健康、社会、自然、语言、音乐韵律、绘画手工等六个方面，合称“六个领域”，并对每个方面都提出“理想的目标”，要求“无遗漏地全部予以指导”。二是根据时代变化改革创新。《幼儿园教育大纲》自颁布以来已经作过几次修订，基中1989年所作的修改最大。进入80年代以后，日本儿童的生活环境发生了很大变化。如母亲参加工作的机会增多，使得家庭和社区的教育能力大大降低，因此，幼儿教育的内容和方法必须改革以适应这些变化。1989年的《幼儿园教育大纲》对教育方针和教育内容作了新的规定，提出的教育方针是“培养与他人交往的能力、加强与大自然的接触及与周围环境的联系、培养基本的生活态度和习惯”，这个方针与以往注重身心发展和培养思考能力的方针相比有很大的变革。在教育内容上，改变了传统的“六个领域”的教育内容。日本幼教工作者认为，六个领域是以教学为出发点的，容易被误解为与小学的教学科目一样，从而使幼儿活动失去平衡。改革后的教育内容为健康、人际关系、环境、语言、表现，合称“五个领域”，这五个领域体现了儿童主体性的思想，相互间的联系也更为密切，比较容易使幼儿活动达到平衡。

    3．关于幼儿园教师的政策

    日本对幼儿园教师的要求是非常严格的。在日本无论是国立、公立还是私立幼儿园的教师都必须有相应的资格证。幼儿园教师获得资格证的途径：一是直接通过大学教育，修完所规定的学分；二是通过在职培训，即在从事实际教育工作数年后，通过讲习、函授、进修等途径，获得一定学分，经检测合格获得资格证。日本非常重视幼儿园教师的在职进修，教师进修制度非常完善。《地方公务员法》第19条规定：教育公务员“为完成其职责，必须经常致力于研究和研修”。《教育公务员特例法》中也指出：“必须给予研修的机会。”为些，日本政府不断完善进修设施，开辟进修途径。如在职的幼儿园教师可以脱产或不脱产到大委托大学进行的学分认定测验，等等。另外，幼儿教育研究组织还经常举办各种讲座、交流活动等。总之，进修渠道很多，幼儿园教师可以长期进修，也可以短期进修；可以在职进修，也可以脱产进修。严格的资格证要求加上完善的在职培训制度使日本拥有了一支非常出色的幼儿园教师队伍，这也是促进日本幼儿教育事业不断发展的强大动力。