义务教育是最应该体现教育公平理念的教育阶段

      《 新闻 周刊》日前刊登北京大学教育学院教育经济研究所教授丁小浩的文章说，义务教育是最应该体现教育公平理念的教育阶段，但是目前存在的城乡之间严重的资源配置不均、质量优劣不一的现状，使 孩子 们因身处不同的城乡二元结构中而享受不到应有质量的教育。要保证每个人受教育权利的公平，必须改善目前城乡之间资源分配极其不均衡的状况。文章介绍说，国外许多国家在义务教育阶段都以强调资源的均衡化配置为原则。以韩国为例，他们推出了“教育平准化”政策，对“不利学校”增加教育拨款，大力改善其办学条件；实行教师每工作四年流动一次，确保学校师资水平的均衡；对学生进行综合评分，各学区内由计算机随机确定适龄儿童将要就读的学校。这个“平准化”教育政策实施至今，有利地促进了韩国义务教育质量的全面提高。在发达国家的义务教育阶段的公立学校，资源配置一般都是以追求均衡为目标的。在美国，从上世纪 70年代初期开始，出现了多次有关义务教育资源配置均衡性问题的法律诉讼，促使政府修改当地的义务教育财政体系来促进均衡。文章又说，当然完全从公平角度出发去实行政策也是有许多弊端的。如韩国、日本等国家，近年来就发现他们推行“平准化”后，义务教育丧失效率，学校缺乏多样性。如果一味强调均衡化的政策，给薄弱地区或学校注入更多的资源，会造成本来较好的城市学校发展受到严重限制，成为“跛子”。从各国的实践看，政府想均衡义务教育资源配置的良好意图，如果不辅之以对效率的鼓励和支持，而仅仅强调公平，那么均衡也并不能很好地实现。而且中国的地区发展非常不平衡，笼统地讲义务教育资源均衡化是没有意义的。合理和可行的策略应该是在经济发展水平近似的区域内努力追求义务教育资源的均衡化。文章认为，对于高质量的教育收取高学费可以在民办或者私立教育这一部分实行。公立学校主要应该满足义务教育的基本要求。目前好的公立教育往往是多年以来国家财政扶持出来的，如果一方面继续享受国家优越的财政补助，另一方面又普遍实行高质量高收费，弊会大于利。 

    【主持者言】平均主义的最大弊端就是低效率。既然公办的义务教育应该实行“资源均衡化”，其效率的低下就是不可避免的。这也正是世界上的私立学校其教育质量一般都要高于公立学校的原因所在。在公平和效率之间，作为公办的义务教育，只能首先取前者而不是后者。政府主管部门只能在首先保证公平的前提下努力想办法来提高公办学校的效率，但绝不能牺牲公平去追求效率。这是说的公办的义务教育。在非义务教育包括高等教育领域，政府应该多采用酌情补贴的办法而不应该直接地甚至全面地“大包大揽”，应该多多发挥民间办学的积极性。坦率地说，政府多年来所奉行的对北大、清华这样的重点大学巨额拨款的做法，在是否符合公平教育原则方面是大可存疑的。对于非公办的又是非营利性的民办教育，政府也未必就得“一毛不拔”，至少，可以用设立“政府奖学金”（这对经济条件不佳的学生和家庭是一种应有的社会关怀）和“科研经费奖励”（这有助于提高整个国家的科研水平）的办法予以“补贴”。当然，即使在公办的义务教育领域，既要公平又要效率的做法也不是绝对没有，弗里德曼所提出的“教育券”制度，就是一个大胆而又理性的制度创新。



“二元结构背景下北京市义务教育办学条件分析”

     人们在讨论中国二元结构的时候，通常指的是以户籍制度为基础的城乡二元结构。沿袭半个多世纪的户籍政策采用农业户口与非农业户口两种制度与管理体制，人为地加剧了经济、社会发展在城乡间的巨大差别。近年来打破城乡之间分割的呼声越来越强。但是仅仅强调取消户籍制度就企望能根本消除城乡协调发展的障碍是不可能的。事实上，城乡义务教育二元分割的投资和管理体制所带来的城乡义务教育发展的巨大差异越来越成为打破城乡壁垒的关键障碍。目前存在的城乡之间严重的资源配置不均、质量优劣不一的现状，使孩子们因身处不同的二元结构中而享受不到应有质量的教育。要保证每个人受教育权利的公平，必须改善目前的在城乡之间资源分配极其不均衡的状况。否则,与此相关的一系列社会问题是不可避免的。例如，中小学生“择校”问题。
     即便是北京这样一个政治经济文化发达的地区，在义务教育资源配置的均衡化方面依然存在着巨大差异。根据2000年对北京地区中小学办学条件状况调查表明，区县间生均经费支出的绝对差异明显。某些发达城区的生均经费支出是某些相对不发达的远郊区县的3－4倍。
本研究使用对北京市中小学办学条件的调查数据，分析2000年和2002年小学和初中在办学条件的几个指标上存在的城乡之间的差别。从对办学条件多个指标的实证分析，可以得出一些初步结论，其中包括：

第一，据对北京市中小学2000年教育经费以及财政收入方面的统计，全市中小学生均教育经费的变异系数为0.6左右，而人均财政收入的变异系数达到0.68左右。另外，城近郊区中小学生均经费支出约为3478元，为远郊区县的1.47倍。与之相比，2000年和2001年北京市城镇居民人均可支配收入约为农民人均可支配收入的2.2倍左右。这些说明教育经费支出比实际各区县的财政收入分布要均衡一些。这种教育资源分布的相对均衡主要来自于财政的转移支付，使得一些经济较不发达的地区也尽量能够与经济发达地区在比较接近的水平上发展教育。这证明北京市前几年的转移支付还是对义务教育的发展起到了均衡和促进的作用。

第二，北京市在中小学办学条件的各个指标上的城乡差别依然十分显著，城区的学校比郊县的学校拥有更加充足的教育资源。

第三，北京市城乡之间在不同的办学指标上的差异程度是不同的。首先，与反映传统办学资源（例如图书）占有情况的指标相比，城乡间在反映现代技术资源（例如计算机）占有情况的指标上具有更大的差异。其次，与反映基本物质条件（如生均用房，生均图书，等）占有情况的指标相比，城乡间在反映教师质量的差异上的指标的差异更加显著。
通过对北京市义务教育办学条件的实际情况及其变化、差距的考察，文章进一步讨论了解决资源配置不均衡问题的措施。（丁小浩、王文玲）

“从农村民办教育透视教育的分化与公平问题
--S省TZ市民办教育调研思考”
社会分化是中国现代化过程中出现的一个新现象。教育分化是社会分化的一个组成部分。民办学校的出现满足了教育多样化的需求，促进了教育的分化。教育分化引起人们对于教育公平问题的高度关注。伴随着收入差距的拉大，在社会上形成了不同的收入阶层，他们子女在接受教育的期望、学习基础和经济支付能力方面具有明显的差距。而教育上的差距又会反过来影响这些人未来的经济收入状况和社会地位，所以要解决经济上贫富差距的问题，缩小教育上的差距是根本。本文是在对S省TZ市民办教育调查的基础上，从制度层面分析存在着的教育分化和公平问题。

一、教育分化：组织角度
     教育分化是指具有不同经济地位、社会身份、学习成绩的人接受不同质量和类型的教育。教育分化表现为两个方面，一方面是学生的分化，另外一方面是学校组织的分化，两者是共生关系。在改革开放初期，学校的分化主要是根据升学率和其他教学质量进行的，有所谓“重点学校”和“非重点学校”之分，在学校中又有“重点班”和“非重点班”之分。随着教育体制改革的深入，出现了办学体制多元化的格局，于是影响教育分化的因素，除了传统的考试成绩和社会身份因素外，又增加了新的经济因素。
     从学校组织角度看，TZ市基础教育出现了如下的分化趋势。从纵向分化看，出现了五种学校等级。以考试成绩和升学率作为衡量标准，少数公立学校占据着优势地位，它们录取了学习成绩最优秀的学生，每年都能向高一级的学校输送较多的毕业生，属于稀缺的优资教育资源，供不应求。同时，这类学校为了获取更多的办学资源，也利用自己的社会声誉，选择一部分考试成绩较差而愿意缴费的学生。于是在学校中有“免费生”（或低价生）和“收费生”（或高价生）两种学生。由于后一部分生源挤占了成绩较好学生的位置，所以常常受到社会的质疑。第二等级的学校是城镇中的民办学校，民办学校的出现满足了人们教育多样化的需求，促进了教育的分化。无论是从教师配备，还是从升学率和学生关照角度看，这类学校都比较强，是部分学生的次优选择。民办学校在录取学生时具有双重标准，经济因素是第一位的，考试成绩是第二位的，多数学生是缴费生，所以估计他们的家庭经济状况较好，同时学校也录取极少数考试成绩好的学生，免收学杂费和生活费，以提高学校的升学率。第三等级学校是城镇中的公立学校，它们是城镇中没有选择能力（由于学习成绩和经济原因）学生学习的地方，以较差的办学条件保证了城镇中“低质”义务教育。第四等级学校是农村中的民办学校，为具有一定经济能力的家庭提供稳定教育的机会。在等级的最底层是农村公立学校，教学工作由于各种原因（教师工资是一个主要原因）有时不能正常进行，所以学生多是来自经济收入不高的家庭。

二、教育分化：个体角度
     学生的分化既发生在学校之间，也发生在学校内部。学生分化有四个因素，这四个因素分别是：学习成绩、社会身份、经济条件和家长的职位及社会关系。处于最高层次的公立学校在录取学生时，在“就近入学”的原则下，依据学生的学习成绩，择优录取，最后学校还录取一些学习成绩略低的副榜生（成绩低于正榜生的成绩），他们可以在缴纳一定数额学费的情况下，获得到这类学校学习的机会，能够进入这类学校的学生以城镇家庭经济和教育条件较好的者为主。在第二层次是一些城镇民办学校，虽然有一些学校举行入学考试，但是由于经济原因，多数学校实际采取“开放式”入学政策，学习成绩只作为一个参考。民办学校也根据考试成绩，区分正榜生和副榜生，对他们收取不同的学费。在第三层次是城镇中的公立学校，多数学生来自城镇中中低收入家庭。在第四层次是农村民办学校，学校采取开放入学政策，学生来自农村经济条件较好的家庭，经济条件更好的农村家庭则把孩子送到城镇中的民办学校学习。在最下层是在农村公立学校上学的学生，他们的家庭经济条件差，没有经济能力选择其他形式的教育。

三、公平原则下各种利益团体的互动
     教育分化引发了一系列有关教育公平的问题，包括：基础教育阶段出现教育分化，是否会导致或加速社会的分化，加剧贫富差距？在义务教育阶段出现“自费生”与“公费生”是否合理？公立学校“一校两制”（正榜生和副榜生）是否合理？城乡教育差距合理限度？等等。
     对于不同利益群体来说，不存在统一的公平原则，并且各种公平原则在互动过程中呈现出一个序列结构。在农村基础教育分化过程中，政府、学校和求学者持有不同的公平理念和原则。
在地方政府看来，由于国家教育人口基数大，教育经费短缺，所以无论是投资办学也好，还是个人成本补偿（主要指到民办教育）也好，能够获得更多的教育资源，解决义务教育阶段所有适龄人口受教育的问题是最根本的公平。按照这样的逻辑就自然有以下的一些说法：教育发展要遵循“效率优先，兼顾公平”的原则；民办教育要“先发展，后规范”；民办学校举办者可以从投资中获得“合理回报”；民办教育所占的比例太低，应该进一步提高其比例；农村教育工作的重点是“保运转，保安全，保教师工资”。在民办教育发展（数量和质量）较好的TZ市，政府把它作为显赫的政绩，把民办教育作为当地的“一大品牌、一大产业、一大优势”来进行规划和开发。
     处于不同处境的公办和民办学校对于教育公平持有不同的观点。民办学校认为，民办学校在不拿国家一分钱的情况下，解决了众多学生就学的问题，政府应该给予更多的优惠政策，特别是在征地、收费、教师资格和社会保险方面，扶持民办学校的发展，在目前情况下，民办学校与公立学校在进行着不公平的竞争，它们希望公立学校，尤其是重点公立学校，不要与民办学校争夺每一块生源市场，比如接收高考复读生，招收副榜生，各种“混合制”（公办民助、民办公助、转制学校）学校既占有公立学校的优势，又可以向学生收费，不利于公平竞争。优秀的公立学校希望竞争是没有特定约束的，“靓女先嫁”，优质教育资源的市场最好，可以通过市场机制得到扩散，国家、学校、学生及其家长都可以从中受益。办学条件差的公立学校则希望能够得到政府的帮助，公立学校是国家基础教育的主体，只有很少的优秀公立学校，基础薄弱学校是多数，政府资助应该面向这些学校。
     在不同等级学校学习的学生家长对于政府和学校的政策也有不同的心态。具有教育选择能力的家长，不论付出何种代价，总是可以获得相对满意的教育服务，但是他们对于公立学校和民办学校的高收费行为感到不满，希望公立教育和民办教育是公益性质的，不要只看中百姓兜中的钱。缺乏教育选择能力的家长则认为，人人都应该享受平等的教育，不平等就是不公平，学校把收费和权力代替考试成绩作为选择学生的依据是不公平的，政府应该帮助弱势群体，对于基础教育来说，不应该是效率优先，而应该是公平优先。
由于各方持有不同的公平理念，很难达成一致性的意见，于是形成公平原则序列，在不同公平原则间产生互动。互动的结果是面对教育资源短缺的情况，支持教育分化的多渠道筹资、满足多样化的教育需求占据了主导地位，这样才有中央和地方一系列促进民办教育发展政策的出台，才容忍现有不平等状况的存在，甚至成为有些官员推委义务教育责任的借口。（阎凤桥） 手工材料

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