美国儿童保育与发展专款项目的内容与特点

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【摘要】作为美国第二大贫困儿童早期保教项目，“儿童保育与发展专款”项目以立法为保障，以政府为主导，以地方自主管理为原则，目标明确，体系完整，强调家长的参与，注重保教质量的提升，从而极大地促进了美国0~5岁贫困儿童早期补偿教育事业的发展。
　　【关键词】美国；贫困儿童；儿童保育与发展专款项目
　　为了提高早期保育和教育质量，保障贫困儿童①享有平等的受教育权利和机会，长期以来美国政府开展了一系列早期保育和教育项目。美国联邦政府、州政府和地方政府三位一体，通力合作，为越来越多的贫困儿童提供了早期保育和教育的机会。“儿童保育与发展专款”项目便是其中的一个重要项目。
　　“儿童保育与发展专款”项目（Child Care and Development Fund Program，简称CCDF项目）是继“开端计划”（Head Start Program）之后美国第二大贫困儿童早期保教项目。②它是联邦政府为贫困家庭儿童提供保育和教育服务的主要经费来源，也是联邦政府改善这部分家庭儿童早期保教质量的主要经费来源，其中的大部分经费被用于5岁及5岁以下儿童的托管和保教工作。CCDF项目正式开展以来，它逐渐成为推动美国贫困儿童早期保教服务事业发展的强大力量。〔1〕分析CCDF项目的产生与发展过程，对我国教育资助制度的建立和完善具有一定借鉴意义。
　　一、“儿童保育与发展专款”项目的内容
　　为保证项目质量，“儿童保育与发展专款”项目在许多方面都有明确、可操作化的标准与要求。
　　1．项目目标
　　CCDF项目目标可以概括为：（1）为低收入家庭提供经济补助，帮助这部分家庭的儿童获得保教服务。（2）面向所有家庭（包括未直接获得CCDF项目补助的家庭）的儿童，以提高儿童保育和教育服务质量。（3）为父母提供多种选择机会，以满足不同家庭的育儿需求。（4）强化家庭的作用。（5）改善各种儿童保教服务项目和儿童早期发展项目的质量并加强项目间的合作。〔2〕总而言之，CCDF项目的最终目标是通过为低收入家庭提供育儿补助，帮助父母通过工作摆脱收入低下的状况，最终达到经济自立。
　　2．行政管理
　　CCDF项目是一个由美国联邦政府与州政府合作管理的项目，项目服务范围包括50个州、哥仑比亚特区(以下将其看作美国的一个州)、5个海外岛屿领土和约500个印第安部落。该项目隶属于美国卫生和人类服务部下属机构——儿童和家庭管理局下设的儿童保育局（Child Care Bureau，简称CCB）。儿童保育局负责对CCDF项目进行专门管理。州和地区政府则指定一个专门机构负责该项目的具体管理工作。〔3〕
　　3．资金构成与分配
　　CCDF项目资金主要由自主补助资金、强制性资金和配套资金三部分构成。
　　联邦政府财政每年为CCDF项目提供一笔拨款，每年度的拨款数额由国会和相关财政预算部门确定，这部分拨款是CCDF项目的自主补助资金。以州、地区或部落为单位的申请者每年度可能获得的自主补助资金数额取决于三个因素：（1）学前儿童因素，即该申请单位5岁及5岁以下儿童在全美同年龄段儿童中所占比例。（2）免费校餐因素，即根据《全国学校膳食法》（National School Lunch Act），各申请单位获得免费及减价校餐的儿童数量在全国同类儿童中所占比例。（3）分配比例因素，即近3年各申请单位州平均人均收入与近3年全国平均人均收入的比例。
　　强制性资金也属于联邦政府财政拨款。各州所能获得的强制性资金数量取决于其在已于1996年废止的三个小型联邦早期保教项目（“未成年儿童家庭援助”项目、“过渡期儿童保育”项目、“处境不利儿童保育”项目）中所获得的联邦拨款数额。
　　联邦政府财政对CCDF项目的拨款中有一部分被称为“配套资金”。所谓“配套”，即要想申请获得这部分资金，各州必须按照现行“联邦医疗补助比例”（Federal Medical Assistance Percentage）准备与申请数额相匹配的资金作为州政府对CCDF项目资金的补充。配套资金是CCDF项目的预留款项，只有在前两种资金支出完毕后方可动用。与强制性资金不同，配套资金的分配是以该州13岁及13岁以下儿童在全美同年龄段儿童中所占比例为参考标准的。〔4〕
　　除上述三种主要资金来源外，CCDF项目还有其他资金来源，其中主要是从“贫困家庭短暂性援助计划”项目（简称TANF项目）中支出的资金。1996年《个人责任与工作机会协调法案》中规定，各州必须将至少30%的TANF项目款项用于CCDF项目。
　　联邦法规对于各州CCDF项目资金的具体支出有着严格的规定，主要要求如下：（1）各州每年必须将至少4%的CCDF项目款项用于保教质量改善活动，包括增加父母的选择机会等。（2）各州每年用于项目管理的支出不得超过CCDF项目款项的5%，包括确定申请条件、监测保教服务质量等。（3）儿童和家庭管理局每年预留0.25%的CCDF项目款项用于为各州和地区提供技术援助。（4）印第安部落每年可以额外获得2%的CCDF项目款项作为自主补助资金，海外岛屿领土每年可以额外获得0.5%的项目款项作为自主补助资金。（5）各州每年必须将至少70%的强制性资金和配套资金用于满足正在接受TANF项目补助的家庭中儿童的保教需求以及因为处境不利而可能成为TANF项目补助申请者的家庭中儿童的保教需求。〔5〕
　　4．申请条件
　　联邦法规对于CCDF项目的申请对象和申请条件有明确规定，各州可以在不违背联邦规定的基础上，根据地区经济状况、具体申请人数等多方面因素自主确定申请标准。联邦法规规定，申请CCDF项目资助的家庭和儿童必须按以下条件审核：（1）家庭状况。包括单亲家庭、父母就业或参加就业培训的家庭、“有特殊需要儿童的家庭”。（2）家庭经济收入必须低于各州规定标准。各州可根据具体的申请儿童数量，灵活制定这一经济标准。此外，对于被界定为“极低收入家庭”或“有特殊需要儿童的家庭”，联邦政府要求各州对其进行优先援助。（3）家庭成员中必须至少包括一名13岁或13岁以下的儿童、19岁以下身体或心理发展异常的儿童或者服刑人员的未成年子女。（4）各州和地区的CCDF项目管理机构可以设置其他申请条件或优先规则，以避免出现种族歧视、性别歧视等现象，避免限制父母的权利，避免违背联邦政府要求为极低收入家庭或有特殊需要儿童的家庭提供优先援助的规定。〔6〕
　　5．保教服务内容与支付方式
　　虽然CCDF项目的资助对象也包括学龄儿童，但是大部分经费被用于5岁及5岁以下儿童的保育和教育。与“开端计划”不同，联邦法规除了对CCDF项目的健康和安全要求有明确规定外，对该项目的具体保教内容并无详细规定，各州和地区管理机构可以自主安排。〔7〕CCDF项目资助的保教服务机构主要包括儿童保育中心（Center-based child care provider）、家庭托管儿童之家（Family child care provider）、团体之家（Group home child care provider）和家庭内保育（In-home child care provider）四种类型。〔8〕如上所述，为了保障儿童的身体健康，营造安全的教育环境，联邦政府制定了几条健康和安全标准，要求各保教机构保证实施：（1）控制与预防传染性疾病。（2）保证所有接受项目服务的儿童获得适龄的免疫服务（有的州允许以下儿童不接受免疫：由亲属看护的儿童、在自己家中得到照顾的儿童、父母出于宗教背景而拒绝免疫的儿童、生理条件排斥免疫的儿童）。（3）建筑物和物质环境安全。（4）对保教工作者进行必要的健康和安全培训。〔9〕
　　儿童保育局将儿童保育与发展专款拨给州政府，州政府在实际分配时享有高度的自主权。CCDF项目补助通常不以现金形式发放，而是由各州和地方管理机构发行早教券、支票等形式的支付凭证，这些凭证仅被用于支付CCDF项目资助下的教育或保育费用。CCDF项目有75%的资金以早教券形式发放。符合标准的家庭可以向当地管理机构或由管理机构授权的早期保教资源和转介机构提出领取申请。各州管理机构根据家庭收入和家庭成员数量来确定领取金额。对收入水平等于或低于贫困线标准的家庭，各州要对其进行优先援助。
　　6．保教服务标准与监测
　　除上述健康和安全要求外，联邦法规并未对CCDF项目的保教机构类型、园所环境设备、保教人员资格、保教服务质量等制定全国性的认证制度与监测标准，各州和地区政府可以根据实际需要选择全国幼儿教育协会认证制度、全国早期保教认证制度、全国保育与教育认证委员会认证制度等权威性的认证标准作为自己的衡量标尺，也可以在州和地区内部自行制定儿童保育和教育认证制度，不过自行制定的认证制度需经上级主管部门批准后方可实施。
　　卫生和人类服务部对各州的项目实施情况进行不定期监测，以确保各地的具体实施情况不违背联邦法规的要求。若发现各州管理机构及其授权的相关服务组织违背了联邦法规的要求，卫生和人类服务部就会履行其监管职能，对相关组织和机构采取撤销执照、暂停财政拨款、处以其他罚款等惩罚措施。〔10〕
　　7．家长参与
　　CCDF项目十分重视家长的参与。相关联邦法规已将家长参与制度化，用法律保障家长的权利并明确其参与义务。CCDF项目虽然没有成立全国性或地方性的诸如家长协会之类的组织，但是家长的参与充分体现在家长选择、家长访问、家长投诉和消费者教育四个方面。为保障家长的权利，促进家长参与，联邦法规规定各州和地区管理机构在其两年一度的项目计划中必须明确具体的实施方法和程序。〔11〕
　　二、“儿童保育与发展专款”项目的特点
　　总的来说，CCDF项目不只是一个教育项目，还是政府的一项长期策略，是一种福利措施，其最终目的是帮助社会成员摆脱贫困，促进贫困儿童健康发展。CCDF项目的特点主要体现在以下五个方面。
　　1．以立法为保障，以政府为主导，地方自主管理
　　CCDF项目从成立到实施的各个环节都体现了以联邦立法为保障，以政府为主导，以地方自主管理为原则的特点。CCDF项目的形成过程也是一系列法规政策出台和修订的过程，有关项目目标、行政架构、经费、健康和安全要求等在法律文本中都有详细规定。
　　CCDF项目采取联邦宏观调控、地方自主管理的分权制度，联邦卫生和人类服务部下设的儿童保育局履行联邦政府的管理职能，各州分设管理机构，在具体管理活动中享有高度的自主权。
　　2．目标明确，体系完整，服务范围广，资金来源多
　　作为“向贫困宣战”的产物，CCDF项目一直坚持明确的服务目标，致力于为贫困儿童增加早期保教服务的机会，提高保教服务质量，帮助低收入家庭走出经济低谷，打破贫困的恶性循环。
　　在完善的法律体系的保障下，该项目有着一套较为完善的制度体系和内容体系，服务范围也十分广泛：包括0~13岁的低收入家庭儿童、19岁以下的发展异常儿童以及有服刑父母家庭的儿童，但以0~5岁低收入家庭儿童为主，涵盖了约500个印第安部落、51个州以及5个海外岛屿领土。
　　项目资金来源多样，除了法律规定的联邦政府固定财政拨款外，各州和地区政府的配套资金也是CCDF项目资金的重要来源，保证了各州对贫困儿童早期保教事业的投入。
　　3．保教机构类型多样，家庭分担费用合理
　　CCDF项目共有四种保教机构类型，以此保证家长可以从中选择符合自己需求的保教机构。然而，因为不同类型的保教机构在工作人员素质、资源配置等方面存在诸多差异，这也在一定程度上导致了教育起点的不平等。例如，儿童保育中心是CCDF项目中最权威的服务机构，无论在硬件设施上还是在教师和保育员的选用上都比其他三种机构优质，因此它成为最受欢迎的机构，但因为数量有限，不能满足全部儿童的需要。
　　在家庭应承担的儿童保教服务费用方面，CCDF项目会根据家庭成员数量和家庭经济状况来决定每个家庭应支付的比例，切实减轻家庭的育儿负担。
　　4．以家庭为中心，强调父母角色和家长参与
　　CCDF项目始终坚持以家庭为中心。首先，从服务目标上讲，该项目除了为贫困儿童提供早期保育和教育服务外，还十分强调通过为父母就业提供便利来帮助家庭提高经济收入，摆脱贫困状况。其次，从服务申请对象上讲，家庭是最基本的申请单位，儿童状况、家庭经济水平和父母的状况都是需要考虑的因素。再次，该项目强调家长参与和父母选择的重要性，这一方面体现在父母有权为子女选择保教机构，另一方面体现在父母有参与保教机构活动和监督保教质量的权利。最后，CCDF项目还为家长提供教育信息和保教机构选择指导。
　　5．以研究为基石，注重质量提升和项目合作
　　CCDF项目注重提升保教服务质量，这一方面表现在资金配置上，各州每年必须将至少4%的项目款项用于改善儿童保教服务质量；另一方面体现在科学研究上，儿童保育局有着重视儿童早期发展研究的历史，经常会联合其他组织和机构开展这方面的研究。
　　CCDF项目注重合作的特点体现在联邦政府与各州政府在项目管理上的分工合作，儿童保育局在科学研究中与其他组织或机构的合作等方面。与此同时，CCDF项目也会与其他儿童保教项目密切联系，紧密合作。
　　自1996年以来，联邦政府对“儿童保育与发展专款”项目的固定财政拨款从未间断过，并且逐年增加，从1996年的22亿美元增加到2006年的近50亿美元，从中获益的贫困家庭及其儿童数量也逐年递增。2006年在该项目资助下的儿童保教机构约为来自100万户贫困家庭的177万儿童提供了保教服务。不过，CCDF项目也存在一些问题，比如早期保教人员待遇较差，教师队伍流动率偏高，儿童保教服务难以满足所有低收入父母的需要，等等。针对这些问题，结合当前国内经济状况与幼儿教育事业发展现状，联邦政府正在或即将采取以下一系列措施，以推动该项目继续向前发展：（1）调整政府财政预算，削减项目财政拨款。鉴于目前国内紧张的经济局势，2008年2月4号布什总统在向国会提交的政府财政预案中明确表示，政府将减少对包括CCDF项目在内的几个主要儿童保教项目的财政投入。（2）根据市场经济变化，重新审定家庭经济标准。一方面，联邦政府要根据国内整体经济局势，及时调整联邦贫困线标准；另一方面，各州管理机构要根据地区经济发展状况，结合申请家庭和儿童数量、联邦固定拨款数目等因素，及时调整各州CCDF项目家庭经济水平衡量标准。（3）提高保教人员待遇，提升项目服务质量。保教工作人员的待遇与其所提供的保教质量直接相关。提高保教人员待遇，为他们提供经济、身体健康和安全上的保障，是提升儿童保教服务质量的重要因素。因此，各州都积极采取措施，促进该项目保教人员福利待遇的改善与提高。总而言之，作为联邦政府致力于改善贫困儿童早期保育和教育状况的主要措施之一，CCDF项目对美国幼儿教育事业的发展，尤其是对美国贫困儿童早期保育和教育事业的发展贡献卓著。它不仅使贫困儿童与其他同龄儿童在入学准备上的差距逐渐缩小，还使贫困儿童的父母就业率上升，家庭经济状况得到改善。美国社会关注贫困儿童早期发展的实践及其成功经验值得我们借鉴。
　　①贫困儿童：在美国，家庭年收入等于或低于国家贫困线标准（Federal Poverty Level）的家庭即为贫困家庭。2007年，一个三口之家的年收入等于或低于17170美元、四口之家的年收入等于或低于20650美元即为贫困家庭。生活在贫困家庭中的儿童被称为贫困儿童。
　　②CCDF项目之所以被称为联邦第二大贫困儿童早期保教项目，主要是以联邦财政投入的多少为依据的。CCDF项目接受到的联邦财政拨款仅次于“开端计划”。见：林秀锦.美国各级政府与学前儿童的保育和教育〔J〕.幼儿教育：教育科学，2006，343(9)：39。（作者：向美丽）手工材料