英国学前教育发展现状及启示

      [摘要]当代英国已建立起类型多样、服务多元的学前教育机构，且逐步形成了中央、地方与民间团体密切合作的协同性管理网络，促进了学前教育事业的发展。与此同时，忽视3岁以下幼儿保教的传统、相对乏力的中央管理以及不景气的社会经济状况等因素明显制约着当代英国学前教育的改革和发展。如何充分发挥学前教育的功能、国家如何合理制定学前教育政策等依然是当代各国学前教育改革和发展中需要重点关注的问题。 
　　[关键词]英国学前教育机构；服务多元化；类型多样化；教育公平；国家定位 
　　自1816年罗伯特·欧文在苏格兰新拉纳克郡正式创办英国第一所幼儿学校以来，英国的学前教育迅速发展。如今，英国已建立起类型多样、功能多元的学前教育机构网。近年来，英国政府开展了基于鼓励就业、消除贫困、对抗社会隔离的学前教育改革，比较有效地整合了各方资源，增强了学前教育机构多元化、灵活化的发展势头。进一步促进了学前教育事业的发展。 
　　一、当代英国学前教育发展的主要特征 
　　自1944年《巴特勒法案》(Butler Act)颁行以来，英国一直存在两种不同性质的学前教育机构，一种是单独设立的保育学校或附设于小学的保育班，为2～5岁幼儿提供保教服务，不属于义务教育范围：另一种是单独设立或附设于小学的幼儿学校，以5～7岁幼儿为服务对象，与以7～11岁儿童为服务对象的小学教育合称初等教育。属义务教育范围。以5岁为界将学前教育分段是当代英国学前教育机构颇具特色的发展格局。本文着重对相对独立的第一种学前教育机构的发展状况进行分析评述。 
　　1　机构类型多样化 
　　机构类型多样化是目前英国学前教育机构发展最突出的特征，其类型之多，形式之活，我们从表1、表2中幼教机构名称的多样性便可窥见一斑。 
　　首先，依照财政来源的不同，英国学前教育机构分为三种基本类型：由国家或地方政府等提供经费。以招收3～5岁幼儿为主的非营利性公立幼教机构；由民间团体、个人兴办，接受政府财政资助及监督的幼教机构；符合政府办园标准，自筹经费。自行管理的独立幼教机构。后两者均以0～3岁幼儿为主要服务对象，兼顾3～5岁幼儿，属营利性幼教机构，家长需承担大部分保教费用。自1998年9月开始对所有4岁幼儿实施每天2.5小时、每周5次的免费学前教育援助活动以来，英国政府加大了对公立幼教机构的扶持力度。公私分立格局更加明显。  　 　　 
　　其次，根据幼儿在园时间长短，英国现有幼教机构可分为寄宿制、全日制、半日制、计时制等多种类型。此外。在地广人稀的乡村农场还有季节性、流动性的幼教服务机构。英国政府还充分运用现代科技，为不在幼教机构服务区的幼儿及其家长提供丰富、灵活的网上保教服务。 
　　第三。从提供服务的类型来看，英国现有幼教机构的多样性特征日益突出，除了为一般幼儿开办的以保育和教育为主的保教机构外，还有专门照顾残障儿童的特殊教育中心、为超常儿童开办的“天才儿童教育中心”、为家长开办的“亲子中心”以及为准备入学的幼儿开办的“预备班”等。 
　　目前，英国已建立起较为完备的学前教育机构网络。这种网络较好地满足了英国社会日益多元化和复杂化的学前教育需求。调查显示，1999年英国98％的4岁幼儿和93％的3岁幼儿都进入幼教机构接受专门的学前保教服务。其中，进入私立幼教机构就读的幼儿约占幼儿总数的40％。值得注意的是，近几年来，由于幼儿家长对公共教育资源的需求大幅度增加。政府逐渐加大了对公立学前教育机构的扶持力度。同时，家长为了让孩子能顺利地从保育学校过渡到小学，对公立幼儿学校。尤其是附设于初等学校的保育所和保育班的需求迅速增加，公立幼教机构出现班额增大、总数增多的发展趋势。 
　　英国政府历来将0～3岁幼儿保教视为幼儿家长的责任。政府则重在为3～5岁幼儿及其家庭提供一定的学前教育支持和帮助。这一传统催生了英国幼教机构双轨制格局下相对单一的服务对象和内容。其中，公立幼教机构主要为3～5岁幼儿及其家庭提供一定时间的、以教育为主的支持和帮助，基本免费，具有很明显的福利性质。英国政府以此作为保证社会公平、维持社会秩序、减少社会隔离的举措之一。而私立幼教机构因其保教费用高。重在为中上层家庭的3～5岁幼儿提供便利、灵活、优质、高效的保教服务。由于英国政府长期在0～3岁幼儿保教中缺席．所以私立幼教机构同时也承担了0～3岁幼儿保教的大部分责任，以计时性的保教服务灵活地为广大家长提供教育支持。 
　　近年来。社会公众要求将0～3岁幼儿教育责任由私人责任转为公共责任的呼声越来越高。英国幼教机构的服务也日益多元化。 
　　当代英国幼教机构日益重视突出自身公共形象的专业性。并不断强化幼教机构对社区、家庭进行专业宣传、指导和援助的公共责任。在提升学前教育既有的保教功能优势的基础上，政府注重强化幼教机构在教育诊断、治疗、支持和补偿等方面的功能。目前，不少幼教机构开始为有需要的家庭提供儿童心理诊断和治疗、家庭教育援助、病儿看护、课前/课后保育等服务，颇受家长的欢迎。 
　　2　管理体系日益协同化 
　　英国教育管理体制具有明显的地方分权自治特性，在中央政府教育就业部的指导下，各个地区自行颁布的教育政策法规、管理制度各不相同。因此，在英国，地方当局的教育自决权非常大，不仅市、郡政府一级，而且数以千计的民间组织都有很大的自决权。同时。英国各地方教育当局还拥有自己的督学和咨询机构，并且与科研机构紧密合作。中央政府对教育事业的管理通常被公众认为是“有限的”，甚至被公众指责为“消极的”。确实，英国联邦政府的教育与就业部通常只负责制定全国性的教育方针政策和法规制度，其作用主要是指导性而非指令性的。例如，规定学前教育机构的最低标准，确定承认幼儿园教师和保姆资格的原则；提供全国性的教育咨询并发表咨询公告：设立中央督学团，对全国范围内的教育机构进行指导性督查，等等。需要指出的是，在联邦政府中，学前教育由多个部门分管，如教育就业部管辖3～5岁幼儿教育，社会福利部主管0～3岁幼儿保育。这种管理体制进一步削减了联邦政府对学前教育的管理力度和效度。 
　　不过，英国联邦政府正在日益加强对学前教育事业的干预，不断密切与地方政府以及民间团体的合作。近年来，英国联邦政府通过颁布法令、推行政府计划、加大投资力度等措施切实加强管理力度和效度，各级政府也与各种学前教育民间组织、大学和科研机构等紧密联系。长期以来，英国各级教育当局经常将一些重大项目委托给科研机构，或聘请专家学者设立研究小组对这些项目进行专门研究，试图将行政决策建立在科学的研究结果之上，逐步建立起中央和地方政府与民间
组织、大学和科研机构等多方合作的管理网络。目前。英国各类民间组织、大学以及科研机构正日益影响国家未来学前教育政策的制定。英国逐步建构起既能协调全国性保教，又能凸显地方适应性的学前教育协同管理网络。 
　　正是基于管理体系的日益协同化，近十年来，英国政府颁行了一系列学前教育政策和方案。如1998年实施的旨在提高就业率、为家庭提供支持的“国家保育方略”(The National ChildcareStrategy)，1999年针对贫困家庭幼儿实施的“确保开端计划”(Sure Start)和“幼儿保育税案”(Childcare Tax Credit)，重在倡导优质教育的“幼教绩优中心项目”(The Early Excellence CentersPilot Program)，旨在改善地方学区教育成就的“教育行动区”(Education Action Zones)和“健康行动区”(Health Action Zones)以及“行动论坛”(Action Forum)等。特别是1999年9月，英国政府颁布了具有政策法规效力的《早期学习目标》(Early Learning Goals)，次年9月又颁布了配套性国家课程标准《英国基础教育(3～5岁)课程指南》(Curriculum Guidance For The Foundation Stage)。这些重大举措至今仍在强有力地影响并切实推进英国各地学前教育的改革和发展。 
　　二、当代英国学前教育面临的主要挑战 
　　近十几年来，英国经济发展不景气，国民失业率不断上升，政府一再削减公共教育经费。在此情形下，虽然学前教育机构日趋多样化和多元化，政府也在不断加大监管力度，干预学前教育事业的发展，但英国学前教育依然面临着严峻的挑战。 
　　1　变革传统的艰难 
　　英国教育家埃德蒙·金在分析英国教育改革时曾尖锐地将英国称为“充满矛盾的国度”和“勉强的革命者”。英国政府历来将0～3岁幼儿的保育和教育视为是家庭的责任，英国社会历来期望家庭中的女性负责照顾孩子。因此。尽管近年来政府开始关注0～3岁幼儿的教育，但目前绝大多数0～3岁幼儿保教机构仍是私立的。政府只负责为极少数有特殊需求的幼儿(主要是残障儿童和最贫困家庭儿童)提供特定服务。私立机构则因政府监管始终缺席，所以费用高且品质良莠不齐，需要私立幼教机构的英国家长常常面临费用与品质失衡的矛盾。1999年英国政府将国定课程中的基础教育阶段限定为3～5岁幼儿，未能将婴儿和学步儿包括在内，失去了整合0～6岁幼儿教育的良机。公立幼教机构仍然缺乏弹性服务机制。不能满足就业率不断升高的职业妇女的需求。另外，英国历来实行地方分权的教育管理体制。强调地方适应性，中央与地方各自为政。因此。当前英国政府在不断加大介入力度、试图协调全国幼教发展时，却频频陷入权限不足的困境，无法根据不同地方需求及时对全国性政策作出具体调整；而地方政府在执行中央政府颁发的全国性方案或决策时也同样陷入权限不足的困境，在统一的全国标准制约下难以顺利开展适合本地区需求的幼教服务。 
　　从根本上说，正是难以变革的传统制约着当代英国学前教育事业的发展。英国各级教育当局始终难以展开大刀阔斧的改革。因此，英国学前教育事业整体上呈现出变革迟缓的特征。 
　　2　难以实现的教育公平 
　　当代英国学前教育机构发展日益多样化。服务日趋多元化，虽然可以满足家长日益多元化的需求，并且能促使机构之间互相激励，共同发展。但缺点也很明显，容易在事实上造成学前教育的不平等。由于各个幼教机构在资源、环境。特别是工作人员素质方面有很大差异，而且大多数私立幼教机构收费偏高，导致经济困难家庭的孩子所能获得的幼教服务可能会比较差。 
　　当前英国所面临的以下严峻社会状况很有可能会加重学前教育的不平等。(1)当代英国社会贫富差距加大。(2)幼教机构收费高，平均每周费用在60英镑以上，为欧洲之最。(3)家长工作时间长，工作时间不太稳定。(4)妇女就业率高，为欧洲第二。且育有5岁以下子女的妇女就业率高达50％以上。(5)单亲家庭比例为欧洲之最，且少女怀孕问题严重。(6)移民子女增加，特殊教育需求不断增多。从教育公正的角度看，幼儿教育不仅要确保普通儿童、特殊儿童、少数民族儿童、移民或难民子女、行为偏差儿童等能够进入适宜的幼教机构．更要能满足不同幼儿多元性的教育需求。但是，面对上述现实挑战，英国学前教育机构的应对措施可谓捉襟见肘，政府关注面及其力度比较有限。目前，对于正处于经济不景气时期的英国而言，教育公平问题日益突出。 
　　三、思考与启示 
　　综观当代英国学前教育机构的发展特征及其面临的挑战，至少以下两点值得我们深思。 
　　1　学前教育的功能 
　　19世纪末，瑞典教育家爱伦·凯在憧憬20世纪的教育图景时，曾热切宣称20世纪的教育将是“儿童的世纪”。然而，20世纪世界教育的发展历程表明，绝大多数国家的教育发展和改革以满足国家在政治、经济、军事等方面的需求为主要目的。儿童发展需求的满足几乎是一种难以企及的奢侈品，幼儿教育作为基础教育的基础．其价值在事实层面上仍未受到应有的重视。目前，英国政府制定学前教育政策的目的主要是为了“鼓励就业、对抗社会隔离、减少贫困、维护社会秩序”。因此，对英国至今仍忽视0～3岁幼儿的保教、实施保教分离政策的现状，我们可以说它是英国当代学前教育改革与发展迟缓的结果，反映了英国政府在学前教育价值定位方面出现的偏差；但更重要的是，我们由此可以发现制约学前教育机构功能充分发挥的更深层次的社会原因，即学前教育机构的发展远不是教育内部的事情，学前教育功能的有效发挥明显受制于社会的整体状况。 
　　目前，世界上多数国家正在逐步将0～6岁幼儿的保教责任由私人责任转为公共责任．学前教育问题受到普遍关注。这固然是以“保障人人享有受教育的权利”的社会公正为首要原因。但其实际意义并不限于此。越来越多的人认识到，学前教育发展同解决人类社会面临的诸如人口、环境、贫穷、社会冲突等社会问题有着内在联系。诸如佩里计划等一系列调查研究已充分表明。学前教育政策及其有效实施对促进社会经济发展、缓解社会冲突、提升国民素质，特别是提高妇女就业率等具有潜在但巨大的持续性综合效应。 
　　2　国家在学前教育决策中的定位 
　　正如前面所指出的，当代英国教育管理体制名义上是中央和地方合作制，但实际上中央政府对学前教育的管理乏力，难以满足英国社会对学前教育民主化、均衡化发展的现实需求。这表明，直至今日，英国尚未真正建立起中央与地方有效合作的权力制衡机制，学前教育行政体制实质上
是地方分权自治，这明显制约着英国学前教育改革的深入。 
　　那么，在教育决策中，中央集权与地方分权该如何有效制衡?这个问题正是当前世界各国在教育体制改革中力图回答的核心问题。实践表明，世界范围内教育行政体制长期以来形成的或中央集权或地方分权的二元对立式管理传统已难以有效应对当前社会对教育提出的严峻挑战。中央集权制尽管便于协调教育与社会的关系。能够宏观调控教育发展，从而最优化地实现国家要求，但缺点在于难以调动地方的积极性，难以体现教育的地方性和民族性。地方分权制虽然能充分发挥地方自主权。因地制宜地发展教育事业，具有较强的适应性，但由于各地自行其是，因而无法解决教育发展不平衡问题，难以全面提高整个国家的教育水平。鉴于此，当前无论是中央集权制的国家还是地方分权制的国家。在教育体制改革中都表现出以下共同的趋势。 
　　首先，教育行政国家化，即明确中央政府在国家教育发展战略中的决定性地位和作用，加强中央政府的学前教育行政权限，切实保障中央政府对本国教育事业的规划和管理，切实保障教育的公正公平。确保学前教育发展在国家层面的完整统一性、连续性、一贯性、一定的超前性以及与其他教育阶段的有效衔接，提高教育行政效率，协调教育与社会的关系。 
　　其次，学前教育行政均权化，加强中央与地方管理权限分配的合理性。逐步实现教育行政与一般行政均权、行政管理与教育督导均权，逐步建构起层级化、网络化的学前教育管理结构。 
　　第三。学前教育行政专业化，建立专业委员会或专业部门，聘用专业人员进行管理，确保教育行政决策和管理的科学性，进而通过教育行政法制化、建立健全教育审议制度等方式，逐步增强教育管理运行机制的公开性和公正性。 
　　作为一个实践领域，教育是由其所服务的国家和地区的具体文化和历史传统所形成的，其本质在于地方性和民族性。确实，在当代，学前教育机构的改革与发展已远不是学前教育内部的事情。或是某一部门、某一地区范围内的孤立事件，而是一个与社会政治、经济、文化传统等诸方面问题相互交织在一起的结构性社会问题。当代英国学前教育尽管取得了很大的发展，但与其他各级各类教育相比，学前教育仍是最薄弱的一环，未能适应英国社会的需求，亟需加强。而制定何种政策、采取何种模式进行改革，改革能否成功，这取决于英国的国情和历史传统。而这也是我们评判一切教育改革举措是否有效的基本标准。（作者：胡福贞） 手工材料

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