浙江省发展民办幼儿园政策解析

来源: 教育发展研究　　有1人参与

   【摘要】浙江省政府各级部门对民办幼儿园的扶持与管理是浙江民办幼儿园快速发展的重要因素之一，其中建立公办民办一体化的城乡幼教发展新机制、制定各项扶持民办幼儿园发展的优惠政策、为提高质量加强规范管理等措施都是值得借鉴和推广的做法和经验。
    【关键词】政府民办幼儿园政策法规

      随着《民办教育促进法》的颁布，民办幼儿园进入了一个新的发展时期。但要落实党和国家的战略决策，进一步发展民办幼儿园，还有许多问题需要解决。从目前看，民办幼儿园发展中所存在的问题涉及民办幼儿园的外部环境和幼儿园自身两个层面。从民办幼儿园的生存和发展首先必须有一个合理的、规范的法制空间的角度看，外部环境问题的解决无疑居于基础的地位。外部环境问题的解决就是要通过政府有关部门制定相关的政策和法规，以及应用一切适宜的手段，给民办幼儿园一个良好的生存和发展空间。这是政府在民办幼儿园发展中负有的重要职责。民办幼儿园由于其资产的私有属性和从事事业的特有性质，政府部门在管理上必然有别于公立幼儿园，既不能也无法等同于公立幼儿园的管理，也不能放手不管，放任自流。由于民办幼儿园是新兴事物，政府部门在管理上还处于探索阶段，几乎没有现成的经验可继承和借鉴，因此，民办幼儿园要不要管，怎样管，管到什么程度?的确己成为当前相关政府部门亟待把握与解决的一个问题。

    浙江省的民办幼儿园近年来获得了快速的发展，2004年学前三年入园率为85.58%，其中65%的幼儿在民办幼儿园入托。据此可见，浙江省民办幼儿园己在全省幼儿教育中居于主体地位，在全省幼儿教育发展中扮演重要角色。但在快速发展的同时，浙江民办幼儿园也出现了不少问题和负面效应，为解决问题，促进民办幼儿园的健康发展，浙江省各级各地政府部门不断调整和充实有关民办幼儿园发展的政策和法规，积极履行政府职责，为民办幼儿园进一步生存与发展构筑了良好空间。自1993年以来，浙江省积极贯彻国家有关“积极鼓励、大力支持、正确引导，加强管理”的方针，出台了一系列扶持民办幼儿园改革发展的相关政策法规，坚持以灵活的政策调动社会力量办学的积极性，以务实的措施引导办学的方向。特别是在民办教育促进法颁布后，加大规范管理和扶持创新的力度，促进民办幼儿园进一步健康发展。应该说，浙江省政府各级部门对民办幼儿园的扶持与管理是浙江民办幼儿园快速发展的重要因素之一，其中有许多做法和经验是值得借鉴和推广的。

    一、提高社会公共服务水平，建立公办民办一体化的城乡幼教发展新机制，为幼教发展提供法律的保障

    为全面促进浙江省幼儿教育的进一步发展，浙江省各级各地政府在民办教育促进法颁布后，又先后制定出台了多项政策法规，规定民办幼儿园在建设用地、立项和减免税收、建设规费等方面与公办幼儿园享受同等待遇；在审批注册、分等定级、教师业务培训、职务聘任、表彰奖励、社会活动等方面与公办幼儿园享受同等权利，一视同仁对待公民办幼儿教育，尝试建立公办民办一体化的城乡幼教发展新机制，为幼教发展提供法律保障，也为民办幼儿园的进一步发展构筑了良好空间。

    (一)定级评估制度

    教育相关部门在省市级示范幼儿园的评定中，不论公办民办幼儿园，实行同一标准。只要达到标准，符合条件的幼儿园，给予相应称号。如温州新桥幼儿园，平阳小童洲幼儿园等民办幼儿园，因其优良的条件设施和教育质量，先后被评为省级示范幼儿园。有更多的民办幼儿园被评为市级示范幼儿园。宁波镇海区教育局对不论公办民办的全区幼儿园，据办园质量进行星级评定，对2003年起提升星级的幼儿园给予奖励。据统计，2004年有12所民办幼儿园被评为省级示范幼儿园，在全省188所省级示范幼儿园中虽然所占比例不大，但近年呈现的递增发展趋势是不容忽视的。民办省级示范幼儿园的出现至少表明民办幼儿园质量的提高，民办幼儿园由公办幼儿园的补充力量正逐渐上升为主体地位。

    (二)教师职称评定及评优评先

    全省有多个县市先后颁布政策法规，明确规定民办幼儿园的教师在教师职称评定及评优评先中，享有与公办幼儿园教师同等的权利与待遇。如绍兴市于2003年4月出台《绍兴市机构编制委员会关于民办学校、民营医院编制和人事管理有关问题的意见》，明确规定民办学校教师员工“在职称评定、评优评先、开展业务活动等，享有本地区同类事业单位同等待遇。”杭州市的西湖区规定非公办教师评职、评优和福利待遇与公办教师享有同等待遇。并积极推进社会力量办园的教职工实施大病保险、养老保险等社会保障政策，保障教师合法权益。余杭区专门颁布《余杭区非公办幼儿教师队伍管理实施意见》，规定“实行聘用合同管理的教师按教育局有关规定参加专业技术职称的评定;鼓励幼儿教师积极参加学历进修和继续教育培训，不断提高教师的学历层次和教学业务水平。”平阳县明确规定民办幼儿园必须切实建立社会力量办园教师的保险体系，为保教人员办理社会养老保险和大病医疗保险。为进一步保障教师权利，遂昌县于2003年成立民办教育工会。为保障民办教师待遇，提高师资素质和师德水平，丰富教师生活做了很多有益的工作。

    (三)建设用地审批

    各地政府在幼儿园建设用地审批中，对公办民办幼儿园一视同仁，根据国家有关规定和实际情况，将民办幼儿园纳入当地城乡建设规划，并可以优先安排；在征用土地和减免建设配套等有关规费方面，享受与公办学校同样的优惠政策。如义乌市在落实幼儿园建设优惠政策时，根据公开、公平、公正的原则确定业主。无论是政府投资建设的幼儿园，还是社会力量办学的幼儿园，土地均可由政府采用行政划拨的方式提供。社会力量利用政府行政划拨的土地举办幼儿园的，由有关镇、街道负责立项、征地、规划等前期准备工作，取得批准文件后，通过竞投幼儿园经营年限的办法公开选择办园单位或个人。

    (四)教育券的尝试推行

    宁波镇海区尝试推行教育券制度。规定每个到中心幼儿园入托的幼儿享有每学期300元的教育券，中心幼儿园既有公办幼儿园、也有民办幼儿园。教育券由区政府财政拨款。其他如杭州下城区、上城区、西湖区都进行了教育券的尝试发行，下城区、西湖区的教育券发行主要针对低保贫困家庭。教育券制度推进教育经费分配一体化，使民办教育也能得到国家财政的资助，十分有利于民办教育的发展。作为建立公办民办一体化的城乡幼教发展新机制的一种具体制度，浙江省教育厅正着手促进它的推广运用，并在尝试的过程中不断完善它、丰富它，不仅把它作为政府教育财政拨款的机制，而且可通过拨改投的资金运作模式，发挥其融集民间资金、筹募教育经费的作用。

    二、落实《民办教育促进法》，制定各项优惠政策。扶持民办幼儿园进一步发展

    为落实《民办教育促进法》，浙江省一些地方政府制定各种优惠政策，积极推进以公办为示范、民办为主体的多元办园体制，进一步加大对民办幼儿园的扶持力度，特别是扶持城乡结合部、乡镇(街道)、行政村所在地举办民办幼儿园，形成公办与民办托幼园所共同发展的格局。主要有以下几方面的做法：

    （一）《民办教育促进法》规定社会力量办学不得以营利为目的，但允许有一定回报。准确地理解和合理地把握这个问题，既能提高社会力量办学积极性，又有利于解决办学的后续资金问题。平阳是浙江民办教育迅速发展的县市，接受幼教的小孩97%在民办幼儿园。平阳县政府于2004年出台文件明确保障民办教育机构举办者的合法权益。全日制民办学校按年度结算办学费用，分别按当年办学结余的一定比例提取学校公益金、发展基金、风险保证金后，举办者可以从年度结余中按办学投入比例取得合理回报。

    (二)基于对民办幼儿园举办需投入大量的资金，浙江省各地各级政府制定相应优惠政策，鼓励社会各界自愿捐助学前教育，积极探索股份制办园、优质民办幼儿园连锁办园、集团化运作等多种融资办园模式;鼓励民办学校组建教育发展公司，负责学校教育建设项目的资金筹措、运作和组织实施。经依法审批登记建立的民办教育发展公司，享受《浙江省人民政府办公厅转发省教育厅等单位关于进一步拓宽教育融资渠道加快教育事业发展意见的通知》规定的有关优惠政策。

    (三)建立民办园按合理保教成本收费的制度。如平阳县规定幼儿园可根据各级幼儿园的生均保育和教育培养成本，实行分等定级，按级收费。收取保教费的具体标准，由县教育行政部门根据各级别幼儿园的生均保教成本、经费投入等情况提出具体方案，会同县发展计划部门和财政部门进行审批，并向社会公布。幼儿园必须健全财务制度，实行收费公示，规范收费行为。不得擅自设立收费项目，提高收费标准，扩大收费范围，也不得故意压低基本收费标准，扰乱招生秩序。杭州市的幼儿园收费也将逐步放开，公办教育按等级定价，民办教育根据生均成本定价。

    (四)政府对民办幼儿园予以一定的资助，既调动社会力量办学的积极性，又能初步体现教育经费的公平拨给。如镇海区教育局2003年出台《镇海区教育局扶持幼儿教育发展的若干规定》，规定社会力量举办幼儿园，一次性投入100万元以上(不含土地款)，且硬件达到《宁波市乡镇示范性幼儿园评估标准》，区教育局给予投入资金20%的设备设施补助。嘉兴市出台《嘉兴市本级中心村幼儿园建设以奖代补管理暂行办法》，规定中心村幼儿园建设资金主要通过区、镇、村及社会力量等多种渠道筹措，市政府采取“以奖代补”形式给予补助，补助标准为新建村幼儿园每班奖励1万元；改建村幼儿园每班奖励0.5万元。

    (五)师资一直以来是制约民办教育发展的瓶颈。平阳县出台了一系列改善师资扶持民办教育的政策和办法:如对社会力量举办的学校校长(包括幼儿园园长)岗位培训、教师专业培训、学历函授等方面等参照公办学校同等对待；允许公办学校教职工流动到社会力量举办的学校工作等。县政府还设立民办教育发展奖励基金，奖励有突出贡献的民办学校举办者、管理者和教师。绍兴市规定到民办学校任职的原公办教师或新就业的大专及以上毕业生的待遇，可参照事业单位相一致的养老、失业、医疗社会保险政策。这些政策的出台有利于提高和改善民办幼儿园的园长和师资素质。

    三、规范管理，保证质量，引导良性竞争，促进民办幼儿园有序发展

    浙江省的民办幼儿园在政府的大力扶持下，如雨后春笋般涌现，但是也出现了良莠不齐、参差发展的局面。对此，如何执行督导职责，规范管理，保证质量，引导良性竞争，已成为政府部门促进民办幼儿园健康发展的必须履行的重要职责。以下是各地值得借鉴的一些做法：

    (一)规范托幼园所的行政许可、执法制度

    区、县(市)教育行政部门负责各类托幼园所的行政许可，颁发办学许可证，并定期组织复核审验。未取得办学许可证和未办理登记手续，任何单位和个人不得举办托幼园所；对擅自办园、擅自招生、擅自制定收费标准，不符合安全、卫生标准的非法托幼园所，由区、县(市)政府牵头，教育、卫生、民政、物价、工商、公安和当地乡镇(街道)组成联合执法组，依法取缔，切实保障儿童和家长的合法权益。如杭州市下城区为规范社会力量办学，实现社会力量办学“零无证”目标，根据《幼儿园管理条例》等有关法律法规，明确区教育局、区公安分局、区物价局、区卫生局、各街道办事处的职责事项，对全区执行取缔无证办学联合执法工作。民办幼儿园蓬勃发展的平阳县(全县只有1所公办园)，2000年出台《关于开展托幼园所(班)清理整顿工作的通知》，联合人大、公安等政府部门对全县幼儿园进行清理整顿，整顿后把幼儿园合格、基本合格、不合格三类，合格发给社会力量办园许可证，基本合格限期一年整改，不合格的则要立即停办。并建立一年一度的年检制度，对条件不合格、保教质量低下、保教费没有按比例投入改善办园条件的幼儿园，给予销证、取缔处理。经过三年撤差并小、调整布局的治理整顿，全县幼儿园数由1999年底的400余所，到2002年调控为160所，在数量调控的同时，办园质量有了较大提高，园均幼儿数由不足50人提高到120人，填补6个幼儿教育空白乡镇，县市等级园所达20%以上，实现省示范幼儿园“零”的突破，幼儿教师学历合格率由99年的57%上升到85%，大专学历由99年的12%上升到40%，学前三年入园率由99年的62%上升刻82%。

    (二)规范学前教育的收费和助学制度，严禁各类不合理收费

    按照《中华人民共和国民办教育促进法》、《浙江省定价目录》，进一步改革和规范幼儿园收费制度。幼儿园实行等级收费制度，依据各等级幼儿园生均保育和教育成本以及当地经济发展、社会承受能力确定收费标准，按质论价，但同时也要兼顾贫困家庭的受教育权。民办幼儿园实行收费备案公示制。如杭州下城区、西湖区在幼儿园收费逐步放开的同时实行低保家庭、困难家庭子女入园教育资助券制度。各地制定资助标准和补助标准，确保低收入家庭子女和外来务工人员子女接受学前教育的机会。

    (三)规范民办幼儿园建设和管理

    在这次调查中，发现存在一些幼儿园划拨用地挪作他用的情况。因此，政府在给予土地优惠政策的同时，要加强监督管理，规范民办幼儿园建设和管理。因许多新建小区配套幼儿园多向社会公开招聘，由民间投资者承办的比较多，嘉兴市出台《关于加强市区住宅小区配套幼儿园建设和管理的若干意见》，规定在旧城改造、新区建设和实施农居工程过程中，要根据《城市居住区规划设计规范》同步规划、建设配套幼儿园。配套幼儿园建设规划方案和建设标准及安全设施设计方案审查时要征求同级教育行政部门的意见。国土部门(土地储备中心)对规划已明确需配套的幼儿园地块，在土地出让时，应责成土地开发建设主体同步实施配套幼儿园的建设。配套幼儿园建成验收合格后，无偿移交教育行政部门管理使用，任何单位和个人不得改变其用途。义乌市规定划拨土地建设民办幼儿园的，验收合格后方可投入营运，并有一定的经营期限，经营期限到期后，幼儿园地面建筑物等无偿收归政府所有。向社会重新公开招投办园者，同等条件下原办园者优先。如擅自改变规划设计方案、擅自改变土地使用性质的将受到终止办园资格和办园合同，5年内不得参与投资建设幼儿园的严厉
处罚。

    综上所述，虽然浙江省各地发展民办幼儿园的具体政策不同，但这些政策的对促进民办幼儿园发展的效果是显著的。实践证明，不管是幼教基础薄弱的平阳、义乌等地，还是幼教基础较好的嘉兴、绍兴等地，政府有效的行政管理可以为民办幼儿园的发展创造良好的空间。

    (本文为浙江省教育厅2001年立项课题和中国学前教育研究会十五立项课题。课题负责人为丁碧英。吕苹、陈熙熙为课题组主要成员。) 手工材料