新农村建设背景下农村学前教育发展模式之探索——以杭州市余杭区为例

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【摘要】新农村建设的逐步开展为打破原有城乡二元结构、促进城乡一体的教育均衡化发展提供了可能。浙江省杭州市余杭区在借鉴国外经验，分析本地实情的基础上形成了发展农村学前教育的“六统一”“一园多点”发展模式。提出与落实这一模式需要政府提高对学前教育的认识，明确政府发展学前教育的职责；需要政府加强领导，完善学前教育管理体制；需要政府多渠道增加财政投入，确保教育经费逐年增长；需要充分发挥社会力量的作用，以合力推进农村学前教育的发展。
　　【关键词】农村学前教育；一园多点；发展模式；余杭区
　　　进入新世纪。新农村建设的逐步开展为我国农村学前教育的发展提供了良好的契机，因为它为打破原有城乡二元结构、促进城乡一体的教育均衡化发展提供了可能。然而，毋庸讳言的是，当前我国农村学前教育的发展还是滞后于新农村建设步伐的。因此，在新农村建设背景下探索兼有前瞻性与可行性的农村学前教育发展模式以促进学前教育的均衡发展，具有重大的现实意义。为了解新农村建设背景下农村学前教育发展的现状，笔者走访了新农村建设的先进省份——浙江省各地。了解到一些有益的经验与做法，其中杭州市余杭区“六统一”“一园多点”的发展模式应是一个范例。它为发展农村学前教育、提高农村学前教育质量提供了许多可供借鉴的经验。本文试图解析这一发展模式，为在新农村建设背景下推动农村学前教育的发展提供参考。
　　一、“六统一”“一园多点”发展模式的含义
　　农村地区各乡(镇)、村分布分散，为了便于管理以均衡发展农村学前教育，余杭区提出了“一园多点”的发展模式。余杭区规定所有乡镇(街道)原由小学或行政村管理、资产为公有(含集体所有)的农村幼儿园均要从小学或行政村管理中分离出来，作为分园和教学点归属于乡镇(街道)公办中心幼儿园，并实行全乡镇(街道)学前教育经费管理、教师调配、教师工资发放、教师工作考核、教玩具配备、办学质量评估等“六统一”制度。
　　二、余杭区农村学前教育发展模式解构
　　杭州市余杭区是浙江省新农村建设先进区。在探索农村学前教育发展过程中，他们提出了实行公办乡镇中心幼儿园在农村办分园(或教学点)进行“六统一”管理的“一园多点”发展模式，并取得了显著成效，实现了农村学前教育的跨越式发展。实施“六统一”“一园多点”发展模式需要多方面作出努力和加强配合。
　　(一)提高对学前教育的认识，明确政府发展学前教育的职责
　　1　确立发展目标，科学规划
　　余杭区教育局在借鉴国外经验以及贯彻落实国务院转发的10部门《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》精神的基础上，于2005年制定了学前教育近期(2006～2015年)发展目标，提出至2010年，每个乡镇(街道)至少建立1所公办中心幼儿园，90％以上的幼儿园达到杭州市农村规范幼儿园标准，并进入余杭区等级幼儿园行列；全区学前3年幼儿入园率继续保持在98％以上，0～3岁婴幼儿家长受训率达95％以上。基本形成0～6岁儿童学前教育体系。至2015年，所有农村幼儿园均达到杭州市农村规范幼儿园标准。
　　2　出台具体政策，明确职责
　　要达到以上发展目标，必须改变当前农村幼儿园管理体制，将对村级幼儿园的管理从村小学或村委会中彻底分离出来，由乡镇(街道)中心幼儿园实行统一管理。早在2003年年底，余杭区政府就转发了区教育局《关于进一步加快余杭区学前教育改革与发展的意见》，明确提出村幼儿园由所在乡镇(街道)公办中心幼儿园统一管理。2004年下发了《乡镇(街道)学前教育机构布点规划和建设的实施意见》。2007年余杭区政府又转发了区教育局《关于进一步推进余杭区学前教育改革与发展的若干意见的通知》。一系列政策的出台使农村“一园多点”模式得到了落实和发展。
　　3　抓住发展契机，大力推行
　　随着“一园多点”发展模式的试行，从2005年下半年起，余杭区抓住了创建杭州市学前教育先进乡镇(街道)的契机，及时总结先进乡镇的做法，大力宣传推广典型经验，同时要求乡镇(街道)在制定《乡镇(街道)学前教育十年发展规划》时，明确将“中心幼儿园以分园或教学点的形式办好农村规范园的‘一园多点’发展模式”列入规划。并及时创造条件予以实施。
　　(二)加强领导，完善学前教育管理体制
　　1　加强学前教育工作的领导
　　余杭区政府为此建立了学前教育工作联席会议制度，以教育、财政、建设、物价、卫生、人事、劳动保障、民政、公安、消防等有关部门和各乡镇(街道)为成员单位，定期通报、协调、解决全区学前教育事业发展中的问题，从而促进了学前教育事业稳步、持续、健康发展。
　　2　因地制宜完善学前教育管理体制
　　发展农村学前教育要完善相关行政管理体制，健全县、乡镇(街道)、村三级幼儿教育管理组织，为此，余杭区政府建立健全这三级管理组织，成员除教育部门派出的幼教干部外，还有县、乡镇(街道)中心幼儿园的园长及教师，上一级组织对下一级幼教机构承担业务指导和管理责任，并协助本级政府和有关部门贯彻执行学前教育的方针政策，充分发挥县、乡镇(街道)中心幼儿园的示范、带头作用，从而在整体上带动农村学前教育的发展。
　　余杭区政府实行“一园多点”发展模式后，将学前教育发展列为各乡镇(街道)及相关部门工作实绩考核指标。各乡镇(街道)政府不但统一规划本辖区内学前教育的发展，积极筹资建设好乡镇公办中心幼儿园和农村规范幼儿园，还负责辖区内托幼园所的日常管理。每个乡镇(街道)都建有公办中心幼儿园，并依托公办中心幼儿园以分园或教学点的形式办好农村规范幼儿园。大的乡镇设有专职幼教干部，小的乡镇聘中心园园长为兼职幼教干部，每年召开各乡镇幼教干部会议，讨论解决各乡镇幼儿园在发展中出现的问题。逐步完善的管理体制明确了各级政府在经费筹措中应承担的责任，从而有效地促进了各地学前教育的发展。
　　(三)多渠道增加财政投入，确保教育经费逐年增长
　　1　确保财政性学前教育经费的投入
　　在我国，现阶段的学前教育是准公共产品。它具有公共性、竞争性和外部性等特征。学前教育的这一属性决定了政府应成为学前教育经费筹措的主体，承担起相应的公共财政责任。∽然而，我国财政性学前教育经费投入一直很低，这不利于学前教育发展。基于这一背景，2006年杭州市政府提出，县(市、区)、乡镇在同级教育事业经费中应安排一定比例的学前教育事业经费，并将其列入财政预算，做到逐年增长。
　　余杭区在贯彻落实杭州市相关政策的同时。提出公办幼儿园事业经费要做到逐年增长，区级学前教育事业经费要达到区级财政性教育事业经费的7％以上，超过了杭州市政府规定的5％的标准。财政经费的投入保障了农村学前教育事业的稳步发展。
　　2　县、乡镇两级共同筹措学前教育经费
　　在我国。学前教育实行的是“地方负责、分级管理”制度。农村学前教育经费筹措的责任主体是县、乡镇政府，实践中，许多县级政府将发展学前教育事业的责任下移到了乡镇、村，自身并没有很好地履行应有的责任和义务，财权和事权不统一导致了我国农村学前教育发展困境的产生。
　　余杭区根据实际情况，出台了区和乡镇(街道)两级财政预算经费制度，提出乡镇(街道)应每年安排相应的配套经费，用于发展该地区学前教育事业。公办幼儿园(含分园和教学点)的新建、改建和较大规模的园舍维修，所需经费单独列入财政预算，按区财政和乡镇财政1：1的比例来安排建设经费，由乡镇统一安排。
　　3　落实预算内生均公用经费
　　生均公用经费可反映某一地区财力支持教育的程度。一直以来，我国的财政性学前教育经费都偏低，生均公用经费自然也很低。余杭区提出，区和乡镇(街道)财政性学前教育事业经费中应安排一定比例的幼儿园生均公用经费，并做到逐年增长。2007年，区级政府安排的公办幼儿园(含分园、教学点)及年审合格民办幼儿园的生均公用经费为40元／生·年，按隶属关系，各乡镇(街道)按不低于1：1的比例配套投入。至2010年，区和乡镇(街道)安排的幼儿园生均公用经费将分别达到小学生生均公用经费的1／3以上。
　　4　设立学前教育专项经费
　　在我国，政府投入学前教育的经费本来就有限。这点有限的经费主要投入到了少数城市和县城公办园。广大农村地区受惠不大，政策具有扶强而不具有助弱性。韩国学前教育发展的成功经验告诉我们，必须重视落后地区的教育发展，在教育政策上给予倾斜。我国是发展中国家，各地区经济发展不均衡，农村是人口最多的地区。应给予最大限度的支持。要从根本上解决经费短缺和长远发展的问题，政府必须加大对学前教育的财政投入。
　　2008年起，余杭区区级财政每年安排学前教育设备补助专项经费200万元，主要用于乡镇(街道)中心幼儿园及经济相对薄弱的农村幼儿园添置教玩具。每年由乡镇(街道)统一上报，教育部门核准，按总金额50％的比率给予补助，对经济相对薄弱的乡镇给予一定的政策倾斜。乡镇(街道)也设立学前教育专项经费。杭州市政府则规定，用以奖代拨的形式，一次性奖励评上“学前教育先进乡镇”者10万元补助经费。
　　(四)充分发挥社会力量的作用，合力推进农村学前教育的发展
　　1　建立合理的成本分担机制
　　在我国，学前教育是非义务教育。广大农村学前教育完全靠国家来承担经费是不现实的。发展农村学前教育，必须建立起政府、社会和个人共同分担的经费筹措机制。政府应根据当地经济发展水平和群众的承受能力以及幼儿园提供的教育质量和教学设施等，制定合理的收费标准，以建立合理的成本分担机制。
　　余杭区明确规定幼儿园按等级收费。甲级375元／人，乙级250元／人，丙级200 5／人，丁级100／人，分园和教学点大多按丙级幼儿园的标准收费，个人可以根据各自的经济承受能力和需要选择幼儿园。
　　2　重视社会集资，建立有效的激励机制
　　通过企业、团体、个人的捐款获得办学经费，也是筹措学前教育经费的重要渠道。但就目前来说，我国学前教育的社会集资数量非常少，且主要集中在城镇。究其原因主要有：第一，社会对学前教育不够重视；第二，政府没有建立有效的激励机制。在美国，募捐的形式很多，有先进捐赠、不动产所有权捐赠、有形资产捐赠等几十种捐赠方式。这些林林总总的捐赠方式往往都带有捐赠方获名获利或名利双收的策略，但我国目前的捐赠通常是无偿捐赠，不能有效地调动捐赠者的积极性。
　　3　规范民办托幼园所的办园行为
　　开设民办学前教育机构也是普及农村学前教育的重要途径。在我国农村，许多经营者利用空房屋设立了简易的学前教育机构，这些机构往往经费有限，办学规模小，条件简陋，不利于幼儿健康全面发展。因此，对于民办学前教育机构而言，政府的规范、扶持非常重要。
　　余杭区对符合办园标准的民办幼儿园一视同仁，按公办幼儿园标准对其发放生均公用经费，支持民办幼儿园的可持续发展。对不符合办园标准的民办幼儿园，则按照“一撤(附近有规范的公办幼儿园或民办幼儿园，且有能力容纳时)、二并(有必要设点。并有闲置的教育资源或拟新建幼儿园时)、三纳入(无上述两种条件时，先由中心幼儿园接管。作为教学点纳入统一管理，待有条件时再作调整)”的工作思路，整顿、规范民办幼儿园。这些措施有力地保障了农村民办幼儿园的健康发展，极大地促进了当地农村学前教育事业的发展。
　　三、余杭区农村学前教育发展模式实施的成效
　　经过几年的努力。余杭区农村学前教育有了跨越式的发展。到2004年年底，全区所有乡镇(街道)成为省级教育强镇；2007年区教育局被评为杭州市首批教育科学和谐发展业绩优秀考核单位。至当年7月底，全区乡镇农村学前教育均实行了中心幼儿园“一园多点”的发展模式。目前全区共有具独立法人资格的幼儿园63所，在园幼儿27331名，学前三年幼儿入园率为98.73％，等级幼儿园在园幼儿覆盖率为94.47％；园长及专任教师1506名，其中公办园教师440名，学历达标率为99.73％。全区有杭州市学前教育先进乡镇(街道)9个，省级示范性幼儿园6所。市级农村示范中心幼儿园19所。全区基本形成了以省、市示范性幼儿园为窗口，以公办园为主体，以民办园为补充，多形式办园协同发展的格局。先进科学的发展模式有效地整合了余杭区农村学前教育资源。稳定了幼儿园教师队伍，提高了农村幼儿园的办园质量。（作者：滕璎吕苹）手工材料