美国学前教育政策法规的发展和特点—— 以“开端计划”的发展为例

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　摘　要
　　从20世纪60年代起，美国联邦和各州陆续颁布了一系列的教育法案，有效地促进了学前教育事业的发展，本文试图从1965年开始实施的“开端计划”的发展为例，来了解美国学前教育政策法规的变化，以期对给我国学前教育的发展一些启示。
　　关键词
　　学前教育　政策法规　开端计划
　　一直以来，宣扬民主与法治的美国，善于通过法律手段来保障教育事业的发展，研究美国的教育政策在一定程度上就是研究美国的教育法案，在学前教育方面也不例外。
　　从20世纪60年代起，美国联邦和各州颁布了一系列的教育法案，其中很多涉及到学前教育的项目和规划。在这五十多年的时间里，美国的学前教育得以不断地发展和完善，其学前教育的政策法规也相应地发生了一定的变化。
　　从1965年开始并在美国施行40多年的教育项目“开端计划（Project Head Start）”被称为是美国历史上“最富有雄心、最有影响和最有争议的社会计划之一”。
　　它是美国历史上第一个由联邦政府创办的为低收入家庭的儿童提供学前教育和健康保健服务的综合性计划，其目的是为低收入家庭的儿童提供一个良好的开端，为他们一生的发展打下坚实的基础，从而斩断贫困循环的链条。
　　最初的先行计划只是1965年《机会经济法》（Economic Opportunity Act）中的一个社区行动方案，到1994年克林顿签署开端计划重新授权法案，迄今，依然发挥着重要作用。它累计培育了约2000万幼儿，帮助了广大家长提高教养水平，训练了大量的教师与助手，开展了一系列利学研究，制定了一系列教育标准，成效显著。通过对这个历时40多年的教育项目发展的分析，可以来了解美国教育政策发展的特点。

　　一、20世纪60年代之前的学前教育政策法规回顾
　　在20世纪60年代以前，同世界上的大多数国家一样，学前教育并没有引起美国政府的足够重视，并没有专门的与之相关的全国性的法律或者教育项目。
　　美国最早关于学前教育的法律文本是第二次世界大战期间颁布的《朗哈姆法案》（Lanham Act），规定“联邦政府和地方政府拨专款资助与战争有关的工厂设立学前教育机构。”
　　1956年，美国政府通过了《社会安全法案》，提出应该为职业妇女提供托儿服务。
　　1957年，苏联人造卫星成功发射，震惊了美国朝野，促使美国政府开始反思自己的教育并付诸行动。1958年，美国颁布了《国防教育法》，提出提高教育质量，实施天才教育，因为提到教育应该从幼儿抓起，这在一定程度上促进了学前教育的发展。
　　总的说来，学前教育此时只在一些法案中被简单地提及，作为当时社会战争、经济发展的附属物，并没有实质性的发展。

　　二、20世纪60年代之后“开端计划” （Project Head Start）的发展
　　20世纪60年代之后，科学技术不断发展，特别是脑科学，儿童心理学，社会经济研究的不断发展，各个不同领域专家学者开始着手进行相关的研究，并从不同方面论证了学前教育的重要性，至此，学前教育的重要性才开始逐渐被大家所认识。如发展心理学的研究证明，0～6的儿童拥有适当的发展环境，得到良好的教育对他们将来的身心发展具有十分积极的作用。这个年龄阶段受到的影响有些甚至是不可逆的。经济学家的研究也可以证明，对学前教育的投资是所有教育阶段中回报率最高的。
　　（一）“开端计划（Project Head Start）”的提出
　　20 世纪50 年代以来，随着二战的结束，美国工业得到迅速发展，国家经济水平大大提高，而与此同时国内贫富差距也不断扩大。此外，战后的美国人口急剧膨胀，黑人运动蓬勃发展，下层人民发出民主和受教育机会均等的呼吁。1963 年，麦克尔·哈林顿（Michael Harrington）发表了《另一个美国：美国的贫穷》一书。他指出，美国有四分之一的人生活在贫困线以下，其中有300 万人生活在极度的贫困线下。他们的子女完全得不到适当的早期教育，入小学后很难适应学习环境的要求。这本书引起美国市民和肯尼迪当局对于下层贫困人民的关注。肯尼迪总统提出防止成年时的贫困与依赖性，必须从小开始。随后约翰逊总统提出了“向贫穷宣战”的口号，指出不仅要缓解贫困，并且要救治贫困，最重要的是要防止贫困。
　　在这样的社会背景下，1964年，《机会经济法》（Economic Opportunity Act）被颁布了，“开端计划”初期只是1964 年《经济机会法》中的一个社区行动方案。
　　联邦政府明确规定，它至少要以90%以上生活在贫困线以下家庭的3～5 岁的孩子为对象。它的目的是：（1）改善儿童身体健康和体育技能；（2）增进情感和社会发展；（3）改善认知能力，尤其是运用语言和概念方面的技能；（4）建立能使将来学习获得成功的态度和信心；（5）帮助儿童与其家庭建立积极的联系，反之亦然；（6）帮助儿童和他们的家庭发展对社会有责任的态度，同时鼓励社会帮助穷人；（7）增进儿童和家庭的自尊和尊严。
　　1965 年3 月18 日，约翰逊总统发布赞成意见，同意建立1676 个先行计划项目，建立9508 所中心，为375842 个儿童提供服务。在先行计划开始的1966 年，只有夏季计划（为期9 个月，半日制）。到1972 年，大多数参加先行计划的儿童已在一年制的方案中学习。
　　（二）20世纪90年代， “开端计划法” （Head Start Act）的三次授权
　　1990年，《1990年开端计划发展扩展和质量提高法案》（Ｈead start expansion and quality improvement act）由国会通过，并由乔治布什总统签署。
　　法案第一次明确提出开端计划的服务扩展到所有符合条件的儿童。法案规定“授权调拨足够款额服务于所有符合条件的儿童，直至1994年。”根据这一条款，开端计划对每一个符合条件的儿童都适用，使开端计划第一次真正成为面向所有贫困儿童的政府津贴计划。法案还提出了“到2000年，实现每一个儿童都要为学习做好准备”的发展目标。这预示着在新的世纪，开端计划将扩展到所有的学前儿童。法案给予了开端计划以“全额的资助”。国会宣称1991年将拨款24亿美元，并承诺以后逐年增加，在4年内增加到这一计划预算的4倍。法案采纳银丝带小组的建议，决定将一定比例的资金设为质量促进基金。这是开端计划历史上第一次特别为提高质量而保留资金，也是1990年重新授权法案中影响最为深远的条款之一。法案规定每年拿出一定数额的资金专门用于改进现有的服务。
　　1994年，克林顿总统签署了开端计划重新授权法案。在这个法案中，提出为婴幼儿服务的早期开端计划，旨在加强儿童的发展与健康，这是第一次正式将开端计划扩展到婴幼儿服务领域。同时，也是首次要求对开端计划中的绩效标准进行审查和修改，法案要求新的绩效标准要包括早期开端计划的内容，覆盖0至5岁的所有婴幼儿，这是20年来第一次对开端计划绩效标准的重新修订。
　　1998年，克林顿总统签署最终议案，开端计划授权法案公布实施。此次改革的重点明显倾向于提高教育项目的质量。特别进行了关于促进儿童读写能力，特别是问题儿童读写能力的标准和改进措施的研究。
　　90年代后任职的两位总统也不遗余力地支持学前教育的发展，先后由克林顿总统和布什总统颁布了“五年幼儿教育计划”和“良好的开端，聪明地成长”两篇学前教育发展动议。
　　（三）21世纪 “开端计划法” （Head Start Act）的修订
　　2003年修订案中规定，2004～2008年联邦政府应在每个财政年度保证对该项目68.7亿美元的拨款，几乎是２０世纪80年代拨款总额的7倍。
　　2007年，美国国会对《先行计划法》进行了重新授权，授权的重要内容之一就是增加对该项目的科研拨款数额。该法案规定联邦政府应在2008年向开端计划提供73.5亿美元的资金支持，还增加了无家可归儿童、流动儿童、身体残疾儿童及非英语母语儿童参与开端计划项目的机会。

　　三、美国学前教育政策法规发展的特点
　　（一）由注重学前教育的数量到注重质量
　　1965年“开端计划”出台之时，正是美国社会水深火热之时，社会贫富差距不断加大，少数民族，贫困家庭的矛盾日益突出，面对当时的社会问题，联邦意识到必须改变贫困家庭的情况，使贫困家庭的子女能够获得相对平等的受教育机会，才有可能改变他们的命运，从而减少社会矛盾。所以，它的实施对象明确规定为：“至少要以90%以上生活在贫困线以下家庭的3～5 岁的孩子为对象。”
　　从1990年开始的三次授权法案围绕着提高质量这个中心，既有承接延续，又各有侧重，基本形成了一整套保证开端计划服务和教育的质量支持体系，在新法案的指导和调控下，开端计划的工作重心从２０世纪90年代以前注重扩大规模逐渐转移到了加强质量建设方面，提高质量标准、加强质量监督和质量评估称为开端计划的主要任务，向质量进军构成了２０世纪90年代开端计划发展的主旋律。
　　在21世纪颁布的《不让一个孩子掉队法》的立法宗旨是：“本部分的目的是为了确保所有儿童有一个公平，平等和机会，获得高素质的教育，并至少能够达到具有挑战性的国家标准和国家学业成绩学术评估。”直接提出并强调“高素质”的教育。
　　（二）始终关注弱势群体
　　“开端计划”的最初目的就是为了使低收入家庭的儿童能够获得相对平等的受教育机会，以此来达到改变命运的目的，之后，该计划的受益对象越来越广泛，不断加大的资金投入使越来越多的儿童受益。
　　在美国，残障儿童的学前教育甚至要走在一般儿童学前教育的前面，这和一直宣扬民主、平等的美国法治精神是分不开的，关注社会弱势群体，进行早期补偿教育，一直是美国学前教育的一大特点。在正常学前教育普及率只有24%的1975年，美国即颁布了为所有残疾幼儿提供适当和免费的学前教育的法律，并逐步严格地在全国范围内实施这一法律，使得残疾儿童学前教育的发展速度远远领先于正常儿童的学前教育。
　　在美国所颁布的教育法案中，无论是“开端计划”，还是《2000年目标：美国教育法》、《不让一个儿童落后法》，一直保持着对弱势儿童的特别关注。奥巴马政府提出的《 0～5岁》教育计划中的“支持亲子计划”将为低收入家庭及初次妈妈提供家访计划, 由专业人员对孕产妇、婴儿的身体及精神健康提供有效的帮助。
　　（三）建立评估督导制度，不断改革
　　通过对项目实施效果的定期评估，对项目实施过程的督导，对出现的问题进行分析和解决，来保障实施项目的有效性。这是美国在开展各类教育项目的一大特点。
　　如在1994年开端计划的重新授权法案颁布之前，健康和公共事业服务部组建了一个由两党成员组成的高级别的部长顾问委员会，对整个开端计划进行全面而彻底地审查。经过6个多月的努力，顾问委员会得出了5项结论，指出管理问题是开端计划发展所面临的最大问题，为此，他们建议，要求提高质量标准，重新制定项目评估指标。而在随后颁布的法案中就承诺提高员工的资质，增加培训的机会。同时提出修订开端计划绩效标准，建立和完善科学的质量监督和评估体系。
　　“开端计划”制定统一标准和建立严格的评价体系监控各项目的实施状况，以此作为拨款与否或多少的依据，以实现宏观管理。此外，没有全国性的课程，而是积极鼓励各个州和社区在全国统一指导框架下根据当地的需要，灵活地制定课程。根据计划执行标准，课程指的是基于儿童成长和学习的发展原则的计划，包括儿童发展和学习的目标、儿童达成这些目标需要的经验、职员和家长帮助儿童达成这些目标要采取的步骤、支持课程实施所需的材料。针对实施过程中出现的问题，及时分析探讨有效的措施。手工材料