对幼儿园转制过程中政府责任的几点思考

      自上世纪 80 年代中期始，我国企事业单位和政府机构改革渐次推开，附属于企业和政府的各类幼儿园遭受“关、停、并、转、卖”。 2004 年，我国公办园仅 5.6 万所，而民办园有 6.2 万所。 [1] 以新型产权形式和治理形态为特征的“改制园”“托管园”越来越多地出现在我们的视野中。其不同于传统的发展模式在给幼儿教育发展带来资源与活力的同时也提出了新的问题，如产权问题、市场化问题、经费积累问题、运行与管理方式问题等。解决这些问题既需要发挥政府的调控作用，更需要政府建立统一的制度性规范措施。     一、我国幼儿园转制过程中存在的问题

   （一）转制的基本形式及具体问题

    1 ．股份合作制幼儿园的特点与问题

    案例 1 ： [2] 河北张家口市某单位幼儿园建立于 1985 年，属于企业福利机构，由上级财政包工资、包奖金。 1993 年，单位要求该园自收自支、自负盈亏。幼儿园原拥有的国有资产置换幼儿园教职工的全民身份，职工解除与企业的劳动关系。幼儿园职工重新组建新的股份制幼儿园，走上了自主经营的道路。新组幼儿园坚持“两条腿走路”的方针。一是实施科学的教育，增强办园水平，提高园所信誉，吸引社会上的幼儿入园；二是利用业余时间搞创收，解决经费不足的问题，比如，他们蹬三轮车去批发蔬菜水果，一方面供给幼儿园，另一方面拉到市场去卖，增加收入……

     股份合作制幼儿园有如下特点：一是以幼儿园原拥有的国有资产换取幼儿园教职工的全民身份，将企业从幼儿教育这一职工福利性事业中解脱出来。二是幼儿园中的职工解除与企业的劳动关系。三是幼儿园教职工将换取到的产权联合起来在原有园基础上成立新的股份制幼儿园。四是原教职工可选择拥有不同的身份，即职工、股东或者二者兼有。五是新建股份制幼儿园的教职工分配形式多样：幼儿园职工签订合同按劳分配；幼儿园股东参与新建股份制幼儿园决策过程按资分配；具有员工和股东双重身份的教职工既按劳分配又按资分配。

    股份合作制幼儿园存在如下问题：一是产权模糊。案例 1 中，幼儿园教职工以入股或留教的方式从事幼儿园的管理、经营和教学活动。但这并没有界定转制之后幼儿园的产权所属等问题。二是管理及投入主体缺位。企业从“办社会”的包袱中解脱了，而依托于企业的幼儿园却成了无源之水，处于无人问津的境地。三是幼儿园生存困难。四是教职工身份模糊，权益得不到保障。案例 1 中，通过原有国有资产置换幼儿园教职工的全民身份之后，意味着教师跟企业完全脱离了身份上的所属关系，但教师跟幼儿园又存在什么关系呢？是劳动雇用还是投资者？

    2 ．协议委托制幼儿园的特点与问题

    案例 2 ： [3]1993 年 2 月，北京第二印染厂职工李某和北京第二印染厂签订了幼儿园承包协议，确定了工资收入、奖金、伙食补贴、医药补贴、劳保费用、房屋小修由幼儿园负担，厂方负责房租和供暖费。幼儿园收费由教育部门和物价部门共同审核，不上交利润，超收自留。教育部门对目标完成情况适时检查，李某上任后首先定岗定编……园长办公室设在传达室，既方便家长，又负责门卫，在党员、干部的带领下，他们每天从早上 7 点开园，一周提供 7 天服务，免费为幼儿提供一切生活用品及学习娱乐用品，义务为幼儿拆洗被褥，免费加工棉衣棉裤，免费为幼儿体检、注射疫苗等，他们的优质服务赢得了家长的信任。

   协议委托制幼儿园有如下特点：一是政府或国有企事业单位将所办幼儿园将所有权以外的经营权、支配权、使用权等委托给某一机构或个人经营和管理。二是由财政拨款或国有企事业单位提供一定形式的经费投入。三是幼儿园收费按教育行政部门和物价部门核实的标准执行，在协议期内，接受委托者自主经营，但资产的使用、分配均须统一于办园目标的实现过程之中。四是在幼儿园经营过程中获得的收益，除了为保证教育目标而投入幼儿园外，其余由接受委托者支配。五是政府及国有企事业单位对办园质量和受托者承诺的办园目标作出监督。

   协议委托制幼儿园存在如下问题：一是监管缺位。案例 2 中，由于转制幼儿园没有所有权，教育部门的监管很难发挥应有作用，况且，教育部门一直以来对企业办学的管理都较为松散。二是经费投入受限制。一般来说，办园委托出去之后，主办方便很难给予多的投入。三是教职工的合法权益受到侵害。在协议转制之后，受托者一般都要以紧缩开支、增加教职工工作量等来获得办园经济效益，而这便难免会牺牲教职工的合法权益。

    3 ．国有民办幼儿园的特点与问题

    案例 3 ： [4] 一所原某部属幼儿园因生源、经营等问题决定以国有民办的形式让另一机构承办。双方签订协议后幼儿园开始改建。承办方投入了 40 多万元进行全面装修改造。改造后，幼儿园正式改名为某实验幼儿园，并向家长宣布，原有部属幼儿园已经倒闭，新园将不承担旧园的任何债务和承诺，实行“新人新办法，老人老办法”收费，原在园幼儿每人每月加收 100 元赞助费，新招收幼儿将每年交纳赞助费和特长教育费 5000 元。但部分老生家长有怨言……

国有民办幼儿园有如下特点：一是政府并非整体出卖和转让幼儿园，在对原有产权做出重组之后国有产权居于统治地位，是一种新型公有制形式。二是转制的目的是在不改变公有制的形式下融入民间资本，使有限的教育投入发挥更大的作用，同时在引入民间资本的过程中也给办园带入了竞争与活力。

    国有民办幼儿园存在如下问题：一是与原幼儿园的衔接难以理顺。案例中，幼儿园转制之后办学条件和水平比原幼儿园有较大提高，于是幼儿园与原在校幼儿家长间会因收费等而产生纠纷。二是教师整合问题。出于办学效益考虑，转制幼儿园举办者会引进优秀师资，这便导致原有教师和现有教师之间的协调以及多余教师的去向问题；原有教师是公办教师，不愿因转制而失去工作，于是如何协调举办者与缘由教师这两个权利主体的利益表达成为了又一问题。三是过度市场化取向。这类幼儿园可以部分地适用民办教育的政策，在监管不力的情况下，很容易展现出资本寻利的特点，其高额的学费直接威胁教育公平。

  （二）幼儿园转制的共性问题

   在分析了 3 个案例的基础上，我们有必要透过案例深入讨论幼儿园转制过程中表现出来的共性问题。

   1 ．转制目标不明确

    转制幼儿园存在社会效益和经济效益博弈。转制中民间资本的融入，致使其在经营中不可避免地会出现民办教育的特征。而《民办教育促进法》第 3 条规定的“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”这一原则决定了所有学校都必须端正办学指导思想，以公益性作为自己的办学价值取向。这便使转制幼儿园处于两难的困境之中。一方面，幼儿园转制以后决不能只顾经济效益，将社会效益置之度外；另一方面，又不能不考虑自身的经济效益，否则，幼儿园处于无法生存的状态，社会效益也就无法实现。由于政府对幼儿教育投入经费的限制，更由于有一批由“皇粮”武装的幼儿园有国拨经费的优势，转制幼儿园始终处在不平等竞争地位，呈现出五花八门的收费也就不足为怪了。

    2 ．政府投入缺位，经费积累畸形

    目前，转制幼儿园的经费积累方式大致有三种：一是企业或私人进行高额投入，然后向幼儿家长收储备金。二是向幼儿家长收取多少不等的入园赞助费，有一次性付款的，有分期付款的，有根据家长经济收入多少收取的。三是靠幼儿园自身滚雪球发展。第一种形式现在已很少见到。第二种形式一般存在于贵族幼儿园和优质幼儿园。通过这种方式积累资金降低了幼儿园的风险，但不利于社会的公平，增加了社会的不稳定因素。第三种形式在目前转制幼儿园占了较大多数。其资金积累的渠道主要是通过降低教师工资待遇，提高幼儿的保教费，超额招收幼儿等办法。三种形式都暴露出政府投入的缺位，对整个幼儿教育事业的发展是极为不利的。

   3 ．公共财政体制建立缓慢，延缓了幼儿教育体系的完善

    公共财政体制是在市场经济条件下主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。在幼儿教育从单位福利制向社会多元化供给制转变的过程中，各类主体举办的幼儿教育机构各自呈现出不同的利益得失，发展极不平衡；同时，由于我国公共财政体制的不到位，幼儿教育服务供给在确定财政优先投入顺序、提供什么水平的幼儿教育上也就缺乏了明确的原则。我们需要建立起统一、多元的幼儿教育服务供给体系，以代替被单位属性分割的幼儿教育服务体系，而这一过程必须依赖于我国公共财政体制的建立和完善。

    二、幼儿园转制过程中的政府责任内容

    基于政府在幼儿园转制过程中主导地位的必然性，政府在转制中必须承担起主要责任。可以从以下几个方面对政府责任展开讨论：

    （一）规范立法的责任

    目前我国还没有一部专门针对幼儿教育的法律。最晚的部门条例《幼儿园管理条例》颁布于 1989 年，其中并未对政府发展幼儿教育的责任作出具体规定。在 2003 年十部委颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中，对幼儿教育的管理体制、公办幼儿园以及事业单位所办幼儿园的转制作了一些原则性的规定，如：“政府加强公立幼儿园建设，保证投入，不得借转制之名出卖或者减少对幼儿教育的投入”，“企事业单位幼儿园可以直接交给政府，也可以通过承办、联办和国有民办等办园体制改革，以实现幼儿教育的发展”等。但由于没有建立相应的执行监督机制和问责机制，其有效性受到损害。幼儿教育的发展仅靠公民个人的自觉性是难以实现的，通过规范立法，有利于提高幼儿教育的效率和效力，节省成本。

    （二）完善相关制度的责任

    幼儿教育是教育体系中最基础的部分，不仅关系着学生以后的学习，更是直接关系到学生以后的生活及社会化的问题。对我国幼儿教育制度的改革和完善是重建我国幼儿教育体系的重要组成部分，而幼儿园转制的成功，将意味着解决了我国幼儿教育体系构建中的关键性问题。针对转制中的问题，需要完善幼儿教育转制的制度。以转制的发展过程为序，转制制度主要应包括以下几个方面：（ 1 ）确定转制的目标和采用的转制形式；（ 2 ）转制幼儿园的组织管理制度和政府及教育部门的监管制度；（ 3 ）转制幼儿园的自身投入和政府投入及监管方面的制度；（ 4 ）转制过程中的原幼儿园教师和学生妥善安排方面的制度，等等。这一系列配套制度得到完善以后，便能够有效地协调政府、幼儿园与个人的关系。

    （三）宏观调控的责任

    计划经济体制下幼儿教育的条块分割局面，导致了我国幼儿教育发展很不平衡，吃皇粮的政府办幼儿园拥有较多的优质教育资源，而农村的村社幼儿园却简陋不堪，在不同的投入管理体制下差异非常明显。所谓完善政府的宏观调控责任，是指在幼儿园转制的过程中，政府积极引入多元投资主体，将投资的重点放到一些转制后发展困难较大的幼儿园、边远的农村幼儿园或者城市中的较差的幼儿园，在引入市场作用的基础上还要进行宏观的管理和指导，进行资源的合理配置。 [5] 目前，这方面还存在较多的问题，主要表现为在教育经费较为短缺的情况下，政府一味地依赖市场，在市场化的过程中政府的责任不是加强了，而是减弱了，甚至消失了，这对我国幼儿教育的发展是极为不利的。

   （四）财政支持的责任

    幼儿园转制，其实质意义在于改变传统的幼儿教育单一的投资形式，打破原有的投资格局，而不是完全市场化的自生自灭，完全市场化与教育的本质是不相符合的。从世界范围来看，幼儿教育经费来源很少是单一的，大多是多方分担。幼儿教育经费的主要分担者是政府和家长。政府对幼儿教育的投入包括全面的投入和有选择的投入。有选择的投入主要关注处于不利地位的儿童或来自社会底层家庭的儿童。我国目前对幼儿教育的政府投入从总体上来看，与向处于不利地位儿童倾斜这一宗旨还很不吻合，需要进一步加强。作为准公共产品，作为一种社会福利，作为社会大众的最大利益，幼儿教育的投资责任应该主要由政府承担，政府投入应该占生均教育成本的大部分。在西方发达国家，政府承担幼儿教育事业成本的比例一般在百分之八十左右。这个比例反映了幼儿教育的性质，也反映了政府的义务和责任。

   （五）协调关系的责任

    政府在幼儿教育转制过程中还应承担协调利益主体相互关系的责任，包括转制幼儿园与政府的关系、转制幼儿园与投资者和举办者的关系、转制幼儿园与原园教师和幼儿的关系等。政府的协调作用要视国情和教育进展状况而定，政府发挥协调职能要与宏观环境相适应。这项责任只有政府能够履行，因为政府是经公共授权的行政机关，具有权威性，政府履行责任比其他的行为主体更能产生效力。幼儿教育投资主体的多元化导致受益主体多元化，带来成本的分担和利益的分化矛盾，需要政府出面协调相互的利益关系，引导相关利益主体实现“多赢”，共同受益。

三、完善幼儿园转制中的政府责任的几点建议

   （一）促进转制幼儿园产权的重组和分解

    在幼儿园转制的过程中，对幼儿园的产权进行重组与分解具有如下重要意义：一是理顺产权关系，政校分开，转变政府职能。政府的行政职能属于政府的权力，由行政法规来调节，国有教育资产的管理职能属于民事关系，由民事法规调节。两种职能分开后，有利于促进所有者和经营者的分离。二是通过幼儿教育的产权重组和分解，吸引不同所有制经济成分参与幼儿教育领域的投资，形成多元化的办学模式。三是激励教职工的积极性。明晰、合理的主体财产权安排，对于有效地使用教育领域的社会资源和提高教育服务效果具有十分重要的作用。

教育产权重组与分解的途径包括股份制、合作制和联营等。产权的分解是将产权分解、分散和分离。所谓分解和分散是指将高度集中到某一主体的产权通过适当的方式分散到多个主体手中，是资产实际操作意义上运行方式的改变，是对整体权利分化后的现实管理；所谓分离是指从产权中分离出所有权以外的产权，如占有权、支配权、使用权、收益权等，将这些产权分散到非国家或非国有机构或个人，并真正把不同的权利落实到具体的主体身上，它将产生清楚明确的责任者，促进国有资产管理、交易的有序和高效，使幼儿园运行呈现良性状态。

    （二）完善政府对转制幼儿园经费分担的机制

    完善我国政府对转制幼儿园的经费分担机制，是转制幼儿园得以健康发展的必要投入保障。从世界范围看，幼儿教育经费来源很少是单一的，大多是多个主体共同分担。大致可以分为以下几种方式： [6] （ 1 ）以政府支出为主，以儿童家庭保护为导向。这主要多见于欧洲的高福利国家，其幼儿教育财政支出结构能兼顾托幼机构、社区、幼儿家庭等多方的需求。如北欧的斯堪迪纳维亚， 5 岁以下的儿童有相当部分，或每一孩子有相当多的时间呆在家里和社区接受教育，国家也不强求孩子外出接受专门的社会教育。（ 2 ）以政府支出为主，以儿童入学为导向。如英国， [7] 政府是幼儿教育成本的主要承担者，但政府财政支持对象主要是社会保教服务的提供者，如托幼机构、社区，而不是幼儿家庭。幼儿教育有选择的投入关注的主要是处于不利地位的儿童或来自社会底层家庭的儿童。（ 3 ）政府与民间协作，以父母工作为导向。如美国， [8] 美联邦政府的财政经费主要用于贫困儿童和残疾儿童，由美国健康和人类服务部（ DHS ）、教育部（ DOS ）联合管理和分配经费。美国健康和人类服务部的大宗拨款主要包括提前开端和早期提前开端项目（ Head Start & Early Head Start ）。（ 4 ）以民间投入为主，以儿童入学为导向。亚洲国家一般积极推行各种形式的幼儿社会教育，提高幼儿入学率。但由于政府对幼儿保教的财政投入占国民生产总值的比例过少，这些国家一般注意充分利用民间资金创办托幼机构。如韩国， 2002 年，其公立幼儿教育机构占 6.1 ％，私立的占 93.9 ％。 [9]

     （三）政府在公立幼儿园转制过程中的参与性、补偿性和干预性

    转制幼儿园中的政府责任应体现政府在公共服务体系中的参与性、补偿性、干预性责任。 [10] 所谓参与性是指政府作为统治阶级根本利益的代言人，有义务更有责任参与到幼儿教育的体系建设中来，在公立幼儿园转制的过程中实施管理和融入资金，为社会中的大多数人提供完善的社会保障体系和社会化的福利体系。所谓补偿性是指政府有义务对处于不利境地的幼儿和发展滞后地区的幼儿教育提供特殊的政策和经费上的扶持，以实现幼儿园教育领域中的最基本的教育机会的公平和平等。所谓干预性责任是指政府保障合理的目标和原则的责任。即在幼儿教育的转制过程中，政府通过制定目标和宏观调控的方式来对转制幼儿教育的目标、办学目标、公益性原则等给予导向。这三种责任是相互联系、相互制约的。参与性责任是政府重视程度的体现，是补偿性责任和干预性责任的基础；补偿性责任是政府对边缘群体的扶持，是社会和谐发展的前提；干预性是政府导向作用的体现，是维护社会发展中最基本的公平和正义准则的保障。

 

参考文献：

[1] 中华人民共和国教育部发展规划司．中国教育统计年鉴（ 2005 ），人民教育出版社

[2][3][4] 张燕，邢利娅主编．幼儿园管理案例及评析．北京：北京师范大学出版社 ,2002:6,3,15

[5] 虞永平．试论政府在幼儿教育发展中的作用．学前教育研究， 2007 （ 1 ）

[6] 蔡迎旗．国外幼儿教育财政资金的配置类型、政策及其启示．上海教育科研， 2006 （ 9 ）

[7]OECD data ． Mr ． Patrick curran, Christine Pascal and Dr ． Tony Bertram, he OECD Thematic Review of Early Childhood Education and are ： Background Report for the United Kingdom ． Department of Education and Employment, National Child minding Association ． 2000-12-10 , 47-62 ．

[8]OECD data ． The U ． S Department of   Education,   A   Early childhood Education and care policy in The United States of America ． 2003-5-14 ， 18-25

[9]OECD data ． Jung Na Mogen Moon, Early Childhood Education and Care Policies in the Republic of Korea . Korean Educational Development Institute, Korean Ministry of Education and Human Resoures Development. 2003-5-14 , 36-75

[10] 朱崇实等著．公共政策：转轨时期我国经济社会政策研究．中国人民大学出版社， 1999:97

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