美国学前教育的立法实践

        作为基础教育的重要组成部分和奠基阶段，学前教育事业的发展关乎基础教育的普及与质量，关乎国民素质的整体提高，政府在其发展过程中理应担当重要职责，扮演不可或缺的宏观调控的角色。通过立法规定、明确政府在发展学前教育事业中的职责是政府职责能够真正得以实现的有效保障。其中，美国在学前教育立法实践中的经验值得我们关注，它对我国学前教育事业发展，特别是通过相关立法明确和强化政府职责具有重要启示。

一、美国通过立法强化政府的职责

（一）政府对学前教育的重视史无前例

　　政府职责的切实履行与不断强化的重要前提就是，政府要深刻认识学前教育的重要性。可以说，美国各级政府在这个问题上的认识是明确的，特别是近年来，立法中体现的美国联邦政府对学前教育的重视程度可谓史无前例，相关立法及其修订案频频出台， 包括 80 年代的《提前开始法》（ Head Start Act ）、《家庭援助法》（ Family Support Act ）； 90 年代的《儿童保育与发展固定拨款法》（ Child Care and Development Block Grant Act ）、 《全美儿童保护法》（ National Child Protection Act ）、《 2000 年目标：美国教育法》（ Goals 2000 ： Educate America Act ），以及近几年新制定的《儿童网络保护法》（ Child Internet Protection Ac t ）、《早期学习机会法》（ Early Learning Opportunities Act ）、《不让一个儿童落后法》（ No Child Left Behind Ac t ）和《入学准备法案》（ School Readiness Act ）等。尤其是 《 2000 年目标：美国教育法》， 位于该法确立的美国八大教育目标之首的就是发展学前教育的目标， [1] 从中可见美国联邦政府对学前教育的重视程度。

　　与此同时，各州政府对发展学前教育也越来越重视，并通过加紧出台相应法规来强化政府在学前教育发展中的各项职责。俄克拉何马州有 90% 以上的 4 岁儿童接受学前教育，该州同时也是全美能够为所有 4 岁学龄前儿童提供自愿参加的全免费公共学前教育的三个州之一（其他两个州是乔治亚州和纽约州）。 [2] 这样的成绩首先应该归功于俄克拉何马州政府对学前教育的重视，该州先后于 1990 年和 1998 年通过了两部具有里程碑意义的学前教育法。一部是 1990 年俄克拉何马州议会通过的一项教育改革法案，旨在使所有贫困家庭的 4 岁儿童都能够接受公立学区内的幼儿园教育；另一部则是 1998 年 5 月由该州州长签署的一部重要法案，该法授权俄克拉何马州所有公立学区通过获得州政府资助的途径开展面向 4 岁儿童的免费学前教育。 [3] 可以说，无论是联邦政府，还是州政府都对学前教育在整个教育体系中的重要地位，及其在提高整体国民素质、提升国际竞争力中的意义与价值有着越来越清晰的认识和前所未有的重视。

（二）政府对学前教育的宏观调控不断加强

　　尽管各地方学区、各学校与学前教育机构在学前教育事务中具有很大的自主权与灵活性，美国各级政府、特别是联邦政府对学前教育的宏观调控仍呈现不断加强的趋势， [4] 一个突出表现就是 联邦政府加强了对学前教育的干预，以法律形式重塑了其在教育总体目标制定、教育发展规划、引导、管理、监督、评价、协调等方面的宏观调控角色，从而明确并强化了联邦政府对学前教育发展的领导、规划、管理、协调、监控、评价等职责。

　　《 2000 年目标：美国教育法》除了确立发展学前教育这一首要目标外，还专门就促进 学前教育发展的全国领导组织机构、教育改革标准与评价、监督等方面做出了规定。又如《不让一个儿童落后法》在第一编就明确了联邦政府对包括学前班在内的 K — 12 年级公立学校教育的宏观调控目标， [5] 许多州也在《不让一个儿童落后法》的基础上，纷纷制定本州的相应法律，明确州政府作为宏观调控主体在本州学前教育事业发展中的职责与作用。

（三）各级政府对学前教育的投入持续增加

　　政府的财政投入是促进学前教育发展的重要保障和必要条件。作为“准公共产品”的学前教育要想使最大多数的儿童都能受益，就必须靠政府对学前教育的有效投入。 [6] 近年美国学前教育事业发展的一个明显趋势就是政府用于学前教育事业各方面发展的拨款在持续增加，而且增加幅度不断加大，可以说，立法保障投入是美国学前教育规模不断扩大、质量稳步提升的重要原因之一。这一点已另外专门撰文进行了分析，在此不予赘述。

（四）大力提升学前教师资质要求与水平

　　教师素质的优劣，直接关系到学前教育的质量以及学前教育事业的可持续发展。美国政府正是意识到了教师问题在发展学前教育事业中的重要性，意识到了政府在教师发展问题上无法推卸的重要职责，近年来，特别是进入 21 世纪后，以法律形式大力提高对学前教师的资质要求，提升学前教育师资水平，并且重视对学前教师的教育与培训，改善学前教师的工资待遇，保障学前教师的合法权利。

　　一方面，在联邦政府层面上，美国联邦政府通过立法首先向世人传递这样的信念，即任何教育改革的最终成效都要归结到幼儿园及中小学能拥有优秀的教师。正像美 国第一 夫人劳拉所言：“对美国未来发展最有影响力的人物即是美国的教师”。 [9] 其二，不断提升对学前教师的资质要求。美国相关法律中对从事学前教育工作的教职人员的资质条件进行了明确规定。以《提前开始法》为例，其中就有关于学前教育教职人员资质的具体规定， 2003 年修订案中对“提前开始”教师任职资格的要求进一步提高。 1981 年规定 2003 年 9 月 30 日 之前全国至少有 50% 的“提前开始”教师拥有协士学位，而 2003 年修订案则要求从 2011 年 9 月 30 日起 ，所有任职于“提前开始”的教师均要拥有儿童早期教育的协士、学士或更高级学位。其三，重视对学前教师的教育与培训。《不让一个儿童落后法》 对学前教育者的专业发展做出了明确要求，并对学前教师培训项目承办机构的申请、授权、拨款、职责、活动方案设计等进行了详细规定。其四，为包括学前教师在内的中小学教师的培训与专业发展提供充足的财政投入。例如，仅《不让一个儿童落后法》 2002 财政年度在这方面的预算是 30 亿美元， 2003 财政年度则高达 40 亿美元，这在美国历史上是罕见的。实践证明，充裕的财政保障对促进学前教师的专业发展与整体素质的提升，进而促进学前教育事业的发展起到了重要的推进作用。

　　另一方面，在各州层面上，虽然各州对师资的具体要求和规定细则不尽相同，但不同中也有共同的趋势，即各州陆续出台相关法规，明确并不断提高对学前教师的资质要求，不断加强对教师的教育与在职培训，努力提高学前教师队伍的整体水平。以俄克拉何马州为例，该州 1998 年通过的相关法律规定：“所有幼儿园教师必须同时拥有大学本科学士学位以及早期儿童教育资格证书”。 [10] 该规定比此前有关法律规定的“协士学位并提供接受充分专业教育的证明”的要求更趋专业化、严格化。 [11] 该州对幼教任职资质的高标准规定直接促进了俄克拉何马州学前教育项目质量的提升，也是俄州政府在学前教育师资方面通过法律手段进行宏观调控的成功举措。

（五）联邦政府灵活调动州与地方政府的积极性

　　充分发挥和调动州和地方政府在发展学前教育中的积极性，是美国联邦政府实现宏观调控的重要内容与有效手段之一。《 2000 年目标：美国教育法》中就有专门一编题为“州与地方教育体制改革”，分别对促进州与地方政府包括学前教育在内的教育改革的目标、联邦政府拨款的申请、获得与使用、州与地方政府教育活动的开展、各州教育标准的制定、州与地方政府对教育事务的实际控制权利等方面进行了具体详尽的法律规定，在首先确立联邦政府对学前教育宏观规划和领导的前提下，确保各州和地方的权利。

　　这种积极性的调动很大程度上是通过获得联邦拨款的竞争机制而得以实现的。无论是《不让一个儿童落后法》《提前开始法》《 2000 年目标：美国教育法》，还是《儿童保育与发展固定拨款法》《早期学习机会法》，几乎每一部与学前教育相关的法律都会有相当一部分法条是对“州与地方政府如何申请获得联邦拨款用以开展学前教育项目”的详细规定，也就是说，各州与地方政府通过一系列法律规定的操作流程，向联邦政府申请相应的拨款。正是通过这种竞争机制，调动了各州和地方政府争取资金、举办学前教育的积极性，从而更好地实现整个国家学前教育事业发展的总体目标。

（六）重视政府各相关部门的协调合作

　　美国学前教育立法所呈现的另一个重要特点即在明确政府各相关部门各自职能、权利的基础上，更加重视各相关部门的协调与合作。首先，美国国会上下两院内分设多个委员会，在制定学前教育法及其相关法规的过程中，尽管会出现不同部门、不同利益集团之间的分歧，但一部法律最终在国会获得通过，其本身必然包含了来自预算委员会、拨款委员会、教育与劳工委员会、政府改革委员会、科学委员会、联合委员会等多个不同部门之间的沟通、协商与合作。其次，在具体的法律条文中，针对学前教育事业的改革与发展，也明确规定了相关部门的职责与协作。《不让一个儿童落后法》《提前开始法》《 2000 年目标：美国教育法》《入学准备法》《儿童保育与发展固定拨款法》等法律均对所涉的美国教育部、财政部、健康与人类服务部、内政部、司法部等政府部门在学前教育事业发展中的职责分工与协调合作进行了明确的法律规定。如《 2000 年目标：美国教育法》中就对教育部与内政部之间在拨款使用方面的细则做出了规定。另外，由于联邦学前教育法所调整的对象同时包括幼儿园和保育中心两类机构，其中主要负责幼儿园的政府部门是教育部，主要负责保育中心的政府部门是健康与人类服务部，在实际操作过程中，二者相互关联、相互影响。近年来一个显著趋势就是幼儿园与保育中心对“入学准备”的共同强调，因此，联邦政府十分重视直接负责这两类幼教机构的政府部门之间的沟通与合作，并在《提前开始法》《儿童保育与发展固定拨款法》等法律中对此做出了明确规定。

二、对我国学前教育立法的启示

（一）中央与地方各级政府要高度重视学前教育事业的发展

　　学前阶段是基础教育的起始阶段，来自脑科学、心理学、教育学和社会学等多个学科领域的研究表明：学前期对人一生的社会性、人格品质与认知发展均具有十分重要的奠基性影响；发展学前教育对巩固提高“普九”水平，发展各类教育，整体提高国民素质具有基础性、全局性和先导性作用； [12] 科学、适宜的学前教育还能够产生巨大的社会和经济效益，有助于国家可持续发展目标的实现，对国家综合实力的提高至关重要。因此，当前世界许多国家高度重视发展本国学前教育。

　　在我国，当前学前教育事业发展的现状并不十分乐观。近年来，随着经济体制的改革，原有的学前教育体制受到了较大的冲击，各级行政管理力量严重不足，学前教育规模与质量在一些地区严重滑坡；学前教育在城乡间、地区间发展很不均衡，学前教育公平远未实现。因此， 结合美国的实践与我国的现实问题，当务之急就是政府要高度重视发展学前教育，通过学前教育立法明确学前教育的性质、宗旨、地位，明确学前教育是国家基础教育的重要组成部分，是一项社会公益事业，是我国学制的第一阶段，从而 保障我国学前教育事业全面、积极、健康的发展 。 [13]

（二）加强中央政府对学前教育的宏观调控

　　如何保证学前教育事业的规模与质量，如何保障国家学前教育整体目标的实现，是一项艰巨而长期的任务，必须充分发挥中央政府的宏观调控职能。美国联邦政府近年来对学前教育的总体规划、领导、监管、协调不断加强的趋势，再次证明了政府的宏观调控对学前教育事业发展具有不可或缺的重要作用。

　　改革开放以来，我国学前教育事业经过各级政府和全社会多年的不懈努力，在发展规模和教育质量等方面都曾取得了较大的发展，但随着市场经济体制改革的深入，确也出现了许多制约学前教育事业积极健康发展的新情况、新问题和新矛盾。如企事业单位办园与原主办单位分离后，性质归属不清，靠自收自支维持生存，质量缺乏保障；农村学前教育资源长期不足，发展举步维艰；民办幼儿园在一定程度上补充了学前教育事业发展的不足，但城乡 民办园 存在两个极端， 在准入、资质、教育质量和安全等方面亟待加强监管。 特别是，目前我国农村 70% 以上适龄儿童还没有机会接受学前教育，农村学龄前留守儿童问题日益突出。如不采取有力措施，积极为这些儿童在发展早期提供学前补偿教育，以积极的社会干预补偿家庭教育的缺失，将不利于这些孩子身心的健全发展，并可能引发许多社会问题。 [14] 为解决这些问题，必须加强政府职能，特别是充分发挥中央政府在 构建新的社会公共服务体系中、在构建学前教育新体系中的组织、领导、规划、管理、监控、协调等宏观调控功能； 中央、省、地、市应设立学前教育专门机构与专职干部，明确并细化教育质量评价、视导和监管等有关规定；应将政府的上述宏观调控职能及其相应机构、人员的设置以法律形式加以明确。 [15] 另外，我们从美国经验中还可以得出另一点启示，即在发挥中央政府宏观调控的同时，充分赋予各地方政府在举办学前教育中的自主权和灵活性，以此积极调动各地方政府举办和发展学前教育的积极性，这既是中央政府宏观调控的重要内容，也是中央政府宏观调控的重要途径之一。

（三）保障对学前教育事业发展的财政投入

　　据美国一项长达三十几年的追踪研究表明：在学前教育上每投资 1 美元，可获得 17.07 美元的回报，其中 4.17 美元是对个体成长的回报， 12.9 美元是对社会公共事业的回报，体现在社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的降低，以及纳税的增加。由此可见，对幼儿教育的投资回报率高于任何一个教育阶段。 可以说，没有美国政府对学前教育投入的立法保障，没有各级政府逐年持续增加对学前教育的拨款，就不可能有美国学前教育近年来在数量上的扩张、质量上的不断提高。

　　我国的现实状况是学前教育经费严重匮乏，缺乏事业发展的基本经费保障。首先， 在全国教育经费总量中，学前教育经费所占的比例过小，仅占 1.2 — 1.3% ，且 十年徘徊不前， 难于支撑学前教育事业的发展。 其次，长期以来中央财政没有专项经费用于学前教育， 相应地，各 省、市、县也少有或没有学前教育的专项经费。 [16] 再次，我国幅员辽阔，学前教育发展存在着明显的区域差异和城乡差异，很多贫困地区及弱势幼儿群体的学前教育缺乏经费支持，严重影响了我国学前教育事业的均衡发展。 [17]

　　借鉴美国的经验，我国中央政府首先应在总量上保障对学前教育事业发展的投入，并切实加大各级政府教育财政性拨款中学前教育经费的比例；第二，中央财政及各省、市、县财政中应保证学前教育的专项经费；第三，应确立农村和城市、东、中、西部地区不同的学前教育投入体制。城市实行政府投入、社会支持及家长分担教育成本的投入体制，农村则实行以政府投入为主的体制；第四，将我国学前教育投入政策以法律的形式加以确认，以保证财政经费的落实与有效使用。

（四）切实提高学前教育师资水平与工资待遇

　　由于学前教育是一项特殊的带有公益与福利性质的事业，学前师范教育、幼儿教师的在职培训与专业发展也带有一定的公益性。政府在学前师资队伍建设中必须承担起不可推卸的职责。 [18] 目前由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿教师队伍建设存在诸多困难与问题，主要体现在 教师社会地位不高、待遇差，特别是体制改革后的企事业单位办园和农村幼儿园的教师身份不明，社会保障无着落；一些幼儿园迫于生存压力，为降低成本，压缩教师编制、降低教师工资，甚至辞退合格教师而低薪聘用缺乏专业训练的人员，严重影响了幼儿教师队伍的质量与稳定。 [19]

　　美国的学前教育也曾面临教师队伍建设与专业发展的挑战，但通过联邦政府的宏观干预与相关立法，特别是通过法律对幼儿教师资质、教师来源、专业发展与培训、职责与权利、福利待遇等多方面的明确规定，其幼儿教师队伍的整体素质正在稳步提高，对其学前教育事业的健康发展产生了直接的促进作用。美国的经验告诉我们：幼儿教育虽然是整个教育系统中最基础的部分，但并不等于对幼儿教师的要求就可以相应降低，反而应更加高标准、严要求，对幼儿教师的各项责权利予以明确化与合理化。我国政府应根据国情制定相关法律，对学前教育教师的身份与地位，聘任与考核要求，教师权利与工资、待遇，以及医疗保险、职称和培训等做出明确规定。 [20] 这将是我国稳定幼儿教师队伍，提高幼儿教师整体素质，维护幼儿教师合法权益，进而促进我国学前教育事业稳步发展的可靠保障。

（五）加强政府各职能部门的职责与分工协作

　　学前教育是一项牵涉到各个方面的系统工程，需要政府各职能部门的共同参与和分工协作。我国正处在经济体制改革的大背景下，社会公共服务体系面临重构，幼儿园办园体制与投入体制也发生了一系列变化，我国学前教育发展中出现的新情况和新问题往往不是教育部门或其他某个政府部门所能够应对和解决的。这就需要包括教育、财政、人事、劳动保障、社会福利、卫生等各个政府职能部门的分工与协作，才能形成促进学前教育事业发展的合力。

　　但目前明显存在各政府职能部门职责划分不明晰、职能发挥不充分、协调合作不到位等问题。因此，有必要通过立法手段，对相关政府职能部门的职责及其分工协作做出明确规定，以此强化政府各相关部门的职责，使其充分发挥自己的职能，同时加强各部门间的配合协作，使政府各职能部门在学前教育事业发展中依法行政。这也可以为社会各方面对政府各相关职能部门实行公共监督提供重要的法律依据和保障，共同促进我国学前教育事业的健康稳定发展。

参考文献：

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[5] 美国国会 . 不让一个儿童落后法 . http://thomas.loc.gov/bss/d107/d107laws.html ， 2006 年 4 月 28 日 浏览

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[13] [14] [15][16][19][20] 庞丽娟 . 关于尽快制定《学前教育法》的议案 , 2006

[17] 曾晓东 . 供需现状与中国幼儿教育事业发展——对我国幼儿教育事业的经济学分析 . 学前教育研究， 2005 ，（ 1 ）： 5~10

[18] 彭世华，皮军功 . 学前师范教育急需调整发展机制、加强宏观调控 . 学前教育研究， 2006, （ 2 ）： 17~22

 

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